IV SA/Wa 1906/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2008 r. sprawy ze skargi T. I. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia upomnienia uprawnionemu geodecie uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2006 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku J. I. i T. I. o ukaranie geodety uprawnionego S. K. i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego. Decyzja zapadła w następujących okolicznościach: Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] października 2006 r., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2006 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 158/05) obowiązującego Głównego Geodetę Kraju do rozpoznania wniosku J. I. i T. I. z dnia 24 kwietnia 2005 r. o ukaranie geodety uprawnionego S. K. i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. W uzasadnieniu organ podał, że jak wynikało ze zgromadzonego materiału dowodowego po przeprowadzonej kontroli w Starostwie P., w dacie skargi geodeta uprawniony nie prowadził postępowania rozgraniczeniowego i nie zgłaszał żadnej pracy geodezyjnej dotyczącej postępowania rozgraniczeniowego we wsi C. na działkach [...]. Z uwagi na powyższe Mazowiecki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał brak istnienia podstaw do ponownego sformułowania wniosku, o którym mowa w art. 46 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne w stosunku do ww. geodety uprawnionego. Powyższą decyzję podpisał Główny Geodeta Kraju W. P. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Główny Geodeta Kraju, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w sprawie o ukaranie geodety uprawnionego, zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne orzeka Główny Geodeta Kraju, jednak może działać jedynie na wniosek wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. W niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego jednoznacznie określił, że nie widzi podstaw do złożenia takiego wniosku. Brak takiego wniosku nie pozwala Głównemu Geodecie Kraju na wydanie decyzji merytorycznej w tej sprawie. Jednak wobec wyroku Sądu należało, zdaniem organu, sprawę zakończyć w sposób przewidziany w kpa. sygn. akt IV SA/Wa 1906/07 Odnośnie żądania kontroli organu stopnia wojewódzkiego oraz ukarania tego organu przez Głównego Geodetę Kraju podniesiono, że czynności kontrolne, do których upoważniony jest Główny Geodeta Kraju nie podlegają rygorom kpa i mogą być prowadzone jedynie w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001 r. w sprawie kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii. Czynności te są jednak niezależne od postępowania rozgraniczeniowego i nie mogą zastąpić czynności określonych w art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Skarżący w istocie domagali się czynności, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które należą do właściwości wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Zatem organ uznał za nieuprawnione domaganie się przez skarżących przeprowadzenia tych czynności przez Głównego Geodetę Kraju. Pozostałe zarzuty wynikające z subiektywnej oceny sprawy przez skarżących nie mają zdaniem organu wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i nie mogą stanowić argumentu prawnego do uchylenia decyzji z dnia [...] października 2006 r. Decyzję podpisał ponownie Główny Geodeta Kraju W. P. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. I., zarzucając jej wydanie z rażącym naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 kpa. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Główny Geodeta Kraju zobligowany jest do działania zgodnego z prawem, a Kpa gwarantuje dwuinstancyjny tok postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z sygn. akt IV SA/Wa 1906/07 dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Biorąc pod uwagę powyższe kryterium Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu Główny Geodeta Kraju rozpoznając - na podstawie przepisu art. 127 § 3 kpa - wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa -polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle poglądów doktryny przyjmuje się zgodnie, iż reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma odpowiednie zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (tak min. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; podobnie /w:/ uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61; tak również /w:/ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 3217/02, LEX nr 235157). Wskazać także należy, iż w uzasadnieniu powołanej uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, wskazano, iż w świetle zasady określonej w przepisie art. 2 Konstytucji sygn. akt IV SA/Wa 1906/07 RP prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kc!ei jak stwierdził NSA - "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Według NSA przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 kpa) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Zdaniem NSA na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. W uchwale stwierdzono jednocześnie, iż omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Według NSA skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extenłendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 kpa), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. W konsekwencji NSA przyjął w omawianej uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., iż przepisy o wyłączeniu pracownika mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Należy wskazać, że również w doktrynie przyjmuje się, iż nie ma przeszkód prawnych, aby wyłączeniu podlegał pracownik piastujący funkcję organu administracji publicznej (tak min. A. Wróbel /w:/ M. Jaskowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz i cyt. tam wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1993 r., sygn. akt SA/Po 3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188; podobnie: W. sygn. akt IV SA/Wa 1906/07 Chróścielewski /w:/ glosie do uchwały (7) NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/137). Warto podnieść, że również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wspomnianego już wyroku z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06 -stwierdził, iż w sytuacji, w której piastun funkcii ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu I instancji, będzie on wyłączony, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Jak stwierdził bowiem NSA wyłączona jest wówczas osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej, a nie sam organ administracji. Powyższe wywody można zdaniem Sądu przenieść na niniejszą sprawę. Co prawda decyzja nie została wydana przez ministra, lecz przez osobę pełniącą funkcję organu naczelnego - Głównego Geodetę Kraju. Należy jednak pamiętać, że Kpa w art. 5 § 2 wskazuje, że ilekroć w kodeksie jest mowa o ministrach rozumie się przez to m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 - czyli rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie zarówno pieavsza decyzja z dnia [...] października 2006 r. jak i kolejna decyzja wydana na skutek złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - wydana została przez Głównego Geodetę Kraju W. P. W tej sytuacji należy uznać, iż wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji - stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Zdaniem Sądu nic nie stało na przeszkodzie aby jedną z powyższych decyzji wydał działający z upoważnienia organu inny pracownik. Niezależnie jednak od powyższych wywodów należy wskazać, że w sprawie o ukaranie geodety uprawnionego, zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 1989 r. Nr 30 poz. 163 ze zm.) orzeka Główny Geodeta Kraju, jednak może działać jedynie na wniosek wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Z tego wynika, że bez wniosku wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego Główny Geodeta Kraju nie może sam wszcząć postępowania w sprawie ukarania sygn. akt IV SA/Wa 1906/07 uprawnionego geodety. Nie posiada on bowiem żadnych instrumentów prawnych, które pozwoliłyby nadać bieg wnioskowi c ukaranie uprawnionego geodety. Ponadto czynności kontrolne do których upoważniony jest Główny Geodeta Kraju nie podlegają rygorom określonym w kpa i mogą być prowadzone jedynie w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001 r. w sprawie kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii, zatem nie będą podlegały kognicji sądów administracyjnych. Z przytoczonych wyżej powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.