IV SA/Wa 1907/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2009 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o warunkach zabudowy w wyniku wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] lipca 2008 roku nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołań K. J. oraz J. i W. M. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta S. Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pn. "budowa budynku handlowo – usługowego na parterze i na pierwszym piętrze z częścią biurowo – mieszkalną na poddaszu oraz miejscami postojowymi i pasażem pieszo – jezdnym" przewidzianej do realizacji w S. przy ul. [...], na działkach o nr ew. [...],[...],[...]oraz stwierdzenia, że w/w decyzja została wydana z naruszeniem prawa, tj. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Dnia [...] maja 2007 r. Burmistrz Miasta S. wydał na wniosek inwestorów M. i L. L. decyzję ustalającą warunki zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. Pismem z dnia 11 września 2007 r. K. J. złożyła do Burmistrza Miasta S. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej w/w ostateczną decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Rozpatrując powyższy wniosek Burmistrz Miasta S. wydał decyzje, kolejno w dniu [...] września 2007 r. oraz [...] stycznia 2008 r. Decyzje te zostały kolejno uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Burmistrz Miasta S. wydał decyzję w dniu [...] lipca 2008 r., w której odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Si. Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pn "budowa budynku handlowo – usługowego na parterze i na pierwszym piętrze z częścią biurowo – mieszkalną na poddaszu oraz miejscami postojowymi i pasażem pieszo – jezdnym" przewidzianej do realizacji w S. przy ul. [...] oraz stwierdził, że w/w decyzja została wydana z naruszeniem prawa, tj. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku merytorycznego rozpatrzenia sprawy ustalono, że brak jest podstaw do uchylenia wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy ze względu na fakt, że efektem tego postępowania byłaby decyzja o tej samej treści. Uchybienie procesowe organu nie wpłynęło na merytoryczną poprawność wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Odwołania od tej decyzji wnieśli: K. J. oraz J. i W. M. Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, że odwołania nie zasługują na uwzględnienie, a dotyczą głównie niespełnienia przez przedmiotową inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa. Organ drugiej instancji wskazał, że zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowy zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Ze zgromadzonego materiału dowodowego - zdaniem organu - wynika, że planowane zamierzenie będzie wypełniać zasadę dobrego sąsiedztwa. Organ pierwszej instancji dokonał ponownie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 164 poz. 1588). Sąsiednie działki są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Część graficzna analizy potwierdza w/w ustalenia. Organ drugiej instancji uznał za bezpodstawne zarzuty, że zamierzenie spowoduje ograniczenie dostępu światła, zanieczyszczenie powietrza, wywoła hałasy i wpłynie niekorzystnie na wartość sąsiednich nieruchomości. Konkludując organ drugiej instancji wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi swoistego rodzaju promesę uzyskania pozwolenia na budowę, zaś odnosząc się do odmowy uchylenia decyzji w wyniku wznowienia wskazał, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2008 r. złożyła K. J. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1/ naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: - art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), - art. 6, art. 74 i art. 112 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) 2/ naruszenie prawa procesowego art. 7, art. 8, art. 77 § 1 kpa. Wskazując na tak sformułowane zarzuty K. J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała szczegółowo postępowanie przed organem oraz stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, rozwijając wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, powołując się na stan faktyczny i prawny zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie wskazane w niej zarzuty należy uznać za zasadne. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 2002 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym stosownie do treści art.134 w/w ustawy nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest w pierwszej kolejności ustalenie z urzędu kręgu osób będących stronami tego postępowania. Postępowanie administracyjne zarówno prowadzone w trybie zwykłym jak i nadzoru nie może się toczyć bez udziału wszystkich podmiotów, których praw lub obowiązków dotyczy to postępowanie. Korespondencja sądowa kierowana do M. K. została zwrócona z adnotacją poczty "adresat nie żyje". W związku z powyższym sąd zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego w S. o nadesłanie skróconego aktu zgonu M. K. Z informacji znajdującej się w aktach sądowych wynika, że uczestnik postępowania zmarł 19 stycznia 2004 r., a więc przed rozpoczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Nie mniej jednak korespondencja kierowana do M. K. w toku postępowania przed organami została odbierana przez wnuczkę. Jak wynika z ewidencji gruntów M. K. był właścicielem nieruchomości bezpośrednio graniczącej z inwestycją. Powyższe nie pozwala na stwierdzenie, czy w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją został prawidłowo ustalony krąg osób występujących jako strona postępowania. Niezależnie od wskazanej wyżej okoliczności Sąd wypowie się również merytorycznie odnośnie zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w ramach postępowania wznowieniowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż obowiązkiem organów administracji publicznej w tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym było przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji Burmistrza Miasta S. Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pn "budowa budynku handlowo – usługowego na parterze i na pierwszym piętrze z częścią biurowo – mieszkalną na poddaszu oraz miejscami postojowymi i pasażem pieszo – jezdnym" przewidzianej do realizacji w S. przy ul. [...], wydanej w postępowaniu zwykłym i korzystającej z przymiotu ostateczności. Wyjaśniając podstawy prawne trybu dotyczącego wznowienia postępowania, w pierwszym rzędzie bada się czy występujący z wnioskiem o wznowienie ma do tego legitymację, czy wniosek złożył w terminie (art. 148 § 1 kpa) i czy podał przyczynę wznowieniową. Nadto bada się także czy wniosek dotyczy decyzji ostatecznej. O ile zachodzi przynajmniej jedna z przyczyn uniemożliwiających wydanie postanowienia, to organ administracji ma obowiązek odmówić wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa, co następuje przez wydanie decyzji. Natomiast wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 2) stanowi dopiero podstawę do badania przyczyn (podstaw) wznowieniowych określonych w art. 145 § 1 kpa. W niniejszej sprawie organ uznał, że co prawda istnieje przyczyna do wznowienia postępowania, ale w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Należy wyjaśnić, że w myśl art. 146 § 2 kpa, mimo istnienia podstaw wznowienia przewidzianych w art. 145 § 1 kpa nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Stosownie do art. 146 § 2 kpa rozstrzygnięcie przewidziane w tym przepisie jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Znaczenie ma wyrażenie "wyłącznie" użyte w przepisie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn.akt IV SA/Wa 2172/05). Oceniając decyzje organów orzekających trzeba zauważyć, czy miały one dostateczne przesłanki dla przyjęcia stanowiska, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść "wyłącznie" taka sama decyzja. Postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2007 r. prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust.1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust 1 pkt 5). Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do wyżej cytowanej ustawy, którym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydane na podstawie delegacji ustawowej (art. 61 ust. 6) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższego wynika, iż zabudowa działek sąsiednich stanowi dla organów orzekających w sprawie, punkt wyjścia do ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na danym terenie. Orzecznictwo sądowo - administracyjne wypowiada się jednakże w sposób jasny, iż pojęcia działka sąsiednia nie można sprowadzać do pojęcia działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, winno być ono utożsamiane z najbliższym sąsiedztwem, sąsiedztwem urbanistycznym (tak NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, publ. w LEX nr 322329). Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W tym świetle uznać należy, iż sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, uwidoczniony w załączniku graficznym do decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia wymagań wskazanych w rozporządzeniu. Granice terenu objętego analizą wyznaczono błędnie w odległości zaledwie jednokrotnej szerokości frontu działki pod nową zabudowę. W konsekwencji powyższego zaniechania obszar, którego stan zagospodarowania organ winien był szczegółowo zbadać przed wydaniem decyzji, nie został dokładnie określony. Sąd zobowiązany jest do uznania, iż dysponując wadliwą analizą organy orzekające w sprawie nie miały możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji, co oznacza, iż orzekły w sprawie, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które przy orzekaniu tym należało wziąć pod uwagę. Wadliwie przeprowadzona kontrola prawidłowości decyzji Burmistrza Miasta S. Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji doprowadziła w konsekwencji do nieprawidłowego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Nie istniały bowiem dostateczne przesłanki dla przyjęcia stanowiska, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść "wyłącznie" taka sama decyzja. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.