IV SA/Wa 1907/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi W. W. i M. W. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., [...], orzekające o zawieszeniu z urzędu postępowania odwoławczego prowadzonego z odwołania złożonego przez [...]od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak [...], umarzającej postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, wydanego decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...]sierpnia 2007 r.. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco W dniu [...] lipca 2014 r. [...] wniosła odwołanie od decyzji Nr [...] Starosty ...] z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, którego udzielono decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. W toku wskazanego postępowania odwoławczego, wszczęto postępowanie nieważnościowe, które zostało zakończone decyzją Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. (pozwolenia wodnoprawnego) w części dotyczącej punktu 2 oraz punktu 5 oraz zmieniającej ją decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2009 r. w całości. Od decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego złożone zostało odwołanie do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Mając powyższy stan na uwadze Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] uznał, iż rozpatrzenie odwołania od decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia wodnoprawnego stanowi zagadnienie wstępne, które musi zostać wyjaśnione przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Wobec powyższego postanowieniem z dnia 9 lutego 2015 r. zawiesił postępowanie odwoławcze prowadzone z odwołania [...]. Na powyższe postanowienie [...] wniosła pismem z dnia [...] lutego 2015 r. zażalenie, wskazując iż zawieszenie postępowania odwoławczego jest całkowicie niezasadne. Po rozpatrzeniu zażalenia, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...], uchylił postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] lutego 2015r., [...], orzekające o zawieszeniu z urzędu postępowania odwoławczego prowadzonego z odwołania złożonego przez [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], co spowodowało że odpadła przesłanka zawieszenia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] i [...], reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego [...] zaskarżyli postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w całości, zarzucając mu naruszenie: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja Prezesa KZGW z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] o stwierdzeniu nieważności pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007r., zmienionego decyzją Starosty [...] nr [...]z dnia [...] września 2009r., stanowi rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, umożliwiające rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy w dniu [...] marca 2015 r. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa KZGW i dopiero prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie tej skargi umożliwi rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w zakresie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 144 k.p.a. poprzez ich zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 144 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i bezzasadne uchylenie postanowienia Dyrektora RZGW, zamiast utrzymania w mocy tego postanowienia. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014 r., poz. 1674, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej p.p.s.a. – Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn.zm.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Sporną w niniejszej sprawie kwestię stanowi ocena, czy rozstrzygnięcie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji – pozwolenia wodnoprawnego ostateczną decyzją, stanowiące podstawę zawieszenia postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie cofnięcia tegoż pozwolenia wodnoprawnego, stanowi podstawę do uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania, wobec odpadnięcia przesłanki zawieszenia, tj. zagadnienia wstępnego. Zdaniem strony skarżącej bowiem tylko prawomocne zakończenie postępowania w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego (tj. jak wskazuje skarżąca zakończenie tej kwestii wyrokiem sądu administracyjnego), uzasadniałoby podjęcie zawieszonego postępowania odwoławczego w zakresie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie cofnięcia tegoż pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Sądu pogląd ten nie jest usprawiedliwiony. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 16 § 1 i 2 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Decyzja ostateczna staje się wykonalna, wchodzi do obrotu prawnego, wywołując skutki prawne wobec jej adresatów, jak również wobec innych uczestników obrotu prawnego. Decyzja taka ma moc obowiązującą do czasu jej uchylenia lub zmiany. Przy tym w piśmiennictwie podkreśla się, że w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. jest mowa o decyzjach ostatecznych, od których należy odróżnić decyzje prawomocne. Prawomocne są te decyzje, od których nie przysługuje skarga do sądu, jak też decyzje, co do których sąd ograniczył się tylko do stwierdzenia ich niezgodności z prawem na skutek przedawnienia, bądź gdy sąd skargę oddalił lub wydał wyrok merytoryczny w sprawie. (patrz: Cz. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 16 k.p.a., LEX-el.). Wskazać należy, że skarga do sądu administracyjnego nie ma charakteru bezwzględnie suspensywnego, co oznacza, że jej wniesienie nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że decyzja (nawet zaskarżona do Sądu, w razie gdy nie wstrzymano jej wykonania, jest wykonalna aż do czasu wyroku sądu. Tym samym, zdaniem Sądu, przyjąć należy, że przepis uzależniający rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ, dotyczy rozstrzygnięcia decyzją ostateczną, nie zaś decyzją prawomocną. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznanej sprawy, wskazać należy, że przesłanką zawieszenia postępowania, była w ocenie organu, konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy tym zagadnieniem wstępnym, od którego rozstrzygnięcia, zdaniem organu, zależało rozpoznanie odwołania od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego – było rozstrzygnięcie wniosku o stwierdzenie nieważności tegoż pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Sądu, w sytuacji zatem, gdy decyzją ostateczną rozstrzygnięte zostało zagadnienie wstępne, które było podstawą tego zawieszenia, organ II instancji zasadnie uchylił zaskarżone postanowienie. Przesłanka zawieszenia w postaci zagadnienia wstępnego bowiem odpadła. W konsekwencji za nieuzasadniony uznał Sąd zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Niezależnie od powyższego Sąd pragnie wskazać, że stosownie do brzmienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie z urzędu, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym może być jedynie taka kwestia, która obliguje organ do zawieszenia postępowania z urzędu, bowiem tamuje rozpoznanie sprawy w ten sposób, że niemożliwym staje się wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia. Przy tym przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest kwestia materialnoprawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia, bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia, załatwienie istoty sprawy administracyjnej (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. II GSK 1028/09). Innymi słowy zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej, ale w taki sposób, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy rozpatrzenie sprawy administracyjne w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej czy negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 363/10, LEX nr 992559). Sąd w wyroku tym zaaprobował stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 441/09, iż sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, czy też wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i to niezależnie od tego na jaki etapie postępowanie nadzwyczajne się znajduje. Zdaniem Sądu bowiem, organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warunkach rozpoznanej sprawie nie zachodziły przesłanki warunkujące obligatoryjne zawieszenie postępowania odwoławczego. Wskazać bowiem należy, że przedmiotem postępowania, które zostało zawieszone nie była nawet decyzja rozstrzygająca kwestię cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, ale decyzja umarzająca postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Mając jednak na uwadze, że zaskarżone postanowienie wyeliminowało z obrotu prawnego postanowienie o zawieszeniu postępowania, zdaniem Sądu, błędne określenie przesłanek, którymi kierował się organ II instancji, podejmując rozstrzygnięcie o uchyleniu postanowienia w przedmiocie zawieszenia, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Z tych względów skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a należało oddalić