IV SA/Wa 1915/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka,, Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2009r. sprawy ze skargi E. S.A. w G. Oddział w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej E. S.A. w G. Oddział w P. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - decyzją z [...] października 2008r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] sierpnia 2008r. odmawiającą E. S.A. w G. Oddział w P. wydania zezwolenia na zlokalizowanie linii napowietrznej nN w pasie drogowym ulicy [...] w P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zasadą wynikającą z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r., nr 19, poz. 115, ze zm.) pasy drogowe dróg publicznych powinny służyć przede wszystkim potrzebom ruchu drogowego. Możliwość wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego należy więc traktować jako wyjątek od zasady wykorzystywania dróg publicznych dla potrzeb ruchu drogowego. Ustawodawca lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - według art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych - dopuścił za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". W świetle przepisów ustawy o drogach publicznych nie można więc wyrazić poglądu, że odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele wyżej wskazane stanowi wyjątek od zasady wydawania takiego zezwolenia. Zarządca drogi rozpatrując wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego działa na zasadzie tzw. uznania administracyjnego i wniosek ten winien rozpatrzyć m.in. pod kątem bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem leży to w interesie społecznym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2005r. (sygn. akt OSK 1026/04) wyraził stanowisko, iż "zarządcy dróg publicznych byli i są odpowiedzialni za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia". Organ odwoławczy uznał, że przy wydawaniu decyzji w pierwszej instancji nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Odmowa uwzględnienia wniosku o zezwolenie na umieszczenie przedmiotowego urządzenia w pasie Sygn. akt IV SA/Wa 1915/08 drogowym jest uzasadniona m.in. względami bezpieczeństwa. Ocena dokonana w tej kwestii przez organ pierwszej instancji jest wynikiem obiektywnego przekonania organu o takim zagrożeniu. Zarządca drogi jest uprawniony do wyciągania odpowiednich wniosków z powszechnie znanych niekorzystnych zdarzeń zrywania przewodów linii energetycznych spowodowanych warunkami atmosferycznymi. Organ powołał się w tym względzie na zdarzenia zrywania energetycznych linii napowietrznych i niebezpieczeństwa z nimi związane wskazywane przez samą odwołującą się oraz Gazetę [...] na serwisach intemetowych [...] i [...]. W konsekwencji za uprawnioną uznał ocenę dokonaną przez organ pierwszej instancji, że umieszczenie przedmiotowej linii w pasie drogowym drogi publicznej mogłoby pogorszyć bezpieczeństwo ruchu drogowego. E. S.A. w G. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] października 2008r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] sierpnia 2008r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) przepisu prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych; 2) przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: K.p.a.). W opinii strony skarżącej ocena zagrożeń dokonana w sprawie nie jest wynikiem obiektywnego przekonania organu, które byłoby oparte na zebranym materiale dowodowym, skoro rzeczony materiał opiera się na doniesieniach prasowych i informacjach intemetowych, które generalnie dotyczą przypadków związanych z liniami średniego (gołe przewody) a nie niskiego napięcia (przewody izolowane), bez fachowej i merytorycznej oceny, czy faktycznie usytuowanie napowietrznej linii nN zmniejsza poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego czy bezpieczeństwa funkcjonowania drogi. Zatem - w ocenie skarżącej - nie wykazano, że projektowana budowa napowietrznej linii energetycznej nN w pasie drogowym ulicy [...] w P. może stworzyć faktyczne i realne zagrożenie bezpieczeństwa. Należałoby mieć również na uwadze okoliczności, iż przedmiotowa linia nie jest jedyną napowietrzną linią w pasie drogowym ul. [...], jej zlokalizowanie jest jedyną możliwością zasilenia w energię Sygn. akt IV SA/Wa 1915/08 elektryczną budynku usytuowanego przy tej ulicy, jak i zaprojektowanie tej linii nie koliduje z innymi przepisami, jak np. prawem miejscowym. Skarżąca stoi na stanowisku, iż wydanymi decyzjami organy przekroczyły granice uznania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało, że nie kwestionuje danych technicznych linii napowietrznej nN w pasie drogowym, ale skoro sama skarżąca dostrzega problem zerwanych sieci energetycznych, umieszczając ostrzeżenia o tym za pośrednictwem Internetu, nieuprawnionym jest żądanie by nie dostrzegał tego zagrożenia zarządca drogi, jako odpowiedzialny za bezpieczeństwo użytkowników dróg. Zdaniem organu nie ma przeszkód do zastąpienia spornego urządzenia bezpieczniejszą linią kablową, mianowicie umieszczoną w gruncie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] października 2008r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r., nr 19, poz. 115, ze zm.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W Sygn. akt IV SA/Wa 1915/08 szczególności zabrania się m. in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Stosownie zaś do art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi [...] wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przytoczonej regulacji prawnej wynika zasada, po myśli której zabrania się lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszanie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu w ruchu drogowym, z jednocześnie rygorystycznie sformułowanym od niej wyjątkiem, mianowicie dopuszczającym lokalizację powyższych obiektów "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym, a ponadto będzie uzasadnione (wyrok WSA w Warszawie z 11.04.2006r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06, publ. Lex nr 221949; wyrok NSA z 21.11.2008r., sygn. akt II GSK 524/08). Oznacza to, iż art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zaostrzył uznaniowe przypadki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do szczególnie uzasadnionych przypadków z punktu widzenia ochrony dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 (wyrok NSA z 2.02.2005r., sygn. akt OSK 1026/04, publ. Lex nr 171170). Decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych - jak słusznie zauważył organ - jest oparta na uznaniu administracyjnym, co w konsekwencji oznacza, iż złożenie wniosku o wydanie stosownego zezwolenia nie wywołuje automatycznie skutku w postaci decyzji zezwalającej na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, lecz że w stosunku do złożonego wniosku może być wydana również decyzja odmawiająca zezwolenia. Innymi słowy, właściwy organ administracji nie ma obowiązku uwzględnienia wniosku i wystawienia pozytywnej decyzji. Sygn. akt IV SA/Wa 1915/08 Uznaniowy charakter decyzji nie oznacza jednak dowolności. Organ administracji publicznej, aby uniknąć zarzutu, że wydana decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z 9.04.1998r., sygn. akt II SA 36/98, publ. Lex nr 41643; wyrok WSA w Warszawie z 18.01.2006r., sygn. akt VI SA/Wa 2220/05, publ. Lex nr 206535). Wszystkie te rozważania organu winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu (faktycznym i prawnym) decyzji wydanej na zasadzie uznania administracyjnego. Skoro Sąd kontrolujący zaskarżoną decyzję podziela stanowisko organu, iż na podstawie zastosowanych przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, to w zakresie kompetencji Sądu pozostała ocena tej decyzji pod względem legalności w zakresie przekroczenia lub nieprzekroczenia granic uznania administracyjnego, a także uzasadnienia rozstrzygnięcia dostatecznymi i zindywidualizowanymi przesłankami. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję odmawiającą wydania zezwolenia na zlokalizowanie linii napowietrznej nN w pasie drogowym ul. [...] w P. stwierdził, że ocena organu pierwszej instancji mieści się w granicach uznania administracyjnego i jest wynikiem obiektywnego przekonania organu o zagrożeniach jakie niesie ze sobą planowana inwestycja. Powołał się przy tym na wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasadę ochrony pasa drogowego. Wskazał też, iż zarządca drogi wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego winien rozpatrzyć m.in. pod kątem bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem leży to w interesie społecznym i tak odmowa uwzględnienia przedmiotowego wniosku jest uzasadniona właśnie względami bezpieczeństwa ruchu drogowego w pasie drogowym drogi publicznej. Organ wskazał, jako na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, na ujemne skutki zjawisk atmosferycznych, które powodują uszkodzenia w sieci elektroenergetycznej. Powołał się w tym względzie na stronę internetową skarżącej spółki, na której zwraca się uwagę na częste występowanie zdarzeń o charakterze żywiołowym powodujących m.in. zrywanie energetycznych linii napowietrznych. Wskazał także na wiadomość zamieszczoną w jednym z dzienników, a dotyczącą wypadku śmiertelnego spowodowanego upadkiem w czasie burzy "kabla trakcji elektrycznej". Stwierdził, iż zarządca drogi jest uprawniony do wyciągania odpowiednich wniosków z powszechnie znanych Sygn. akt IV SA/Wa 1915/08 niekorzystnych zdarzeń spowodowanych warunkami atmosferycznymi, powodujących zrywanie przewodów linii energetycznych, dlatego stosownym było wydanie decyzji negatywnej. Przytoczona argumentacja organu, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z uwagi na uznaniowy charakter uzyskania zezwolenia jest zbyt ogólnikowa, aby mogła być uznana za mieszczącą się w granicach uznania administracyjnego. Ocena organu sprowadzająca się do stwierdzenia, że umieszczenie przedmiotowej linii napowietrznej nN w pasie drogowym drogi publicznej uczyniłoby możliwym pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego została jedynie oparta na informacjach internetowych i doniesieniach prasowych odnośnie zagrożeń jakie niesie uszkodzenie (zerwanie) przewodów napowietrznej linii energetycznej spowodowane np. warunkami atmosferycznymi. Oznacza to, iż organ odniósł się do wnioskowanej lokalizacji napowietrznej linii energetycznej w kontekście tego typu obiektów, nie zaś tego konkretnego obiektu. Innymi słowy organ odwoławczy nie rozważył czy ta konkretna, wnioskowana inwestycja, rzeczywiście stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego odbywającego się po ul. [...] w P., ale poprzestał na wyrażeniu przekonania, że linie napowietrzne (ogólnie) stwarzają potencjalne zagrożenie. Tymczasem obowiązkiem organu było odniesienie się w sposób indywidualny do przedmiotu objętego wnioskiem skarżącej. Ocena przedmiotowej inwestycji winna być dokonana w realiach miejsca planowanej lokalizacji, przy uwzględnieniu parametrów konstrukcyjnych oraz zagrożeń, które ta konkretna linia może stwarzać dla bezpieczeństwa ruchu drogowego odbywającego się w obszarze tej lokalizacji, jak również przy zastosowaniu właściwych w okolicznościach sprawy przepisów prawa. Na poparcie postawionej tezy należy przytoczyć, za organem odwoławczym, pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2005r. (sygn. akt OSK 1026/04, publ. Lex 171170), iż zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę dobra (jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego) i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Zatem organ wydający decyzję o zezwoleniu na lokalizację, jak i o odmowie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym danego obiektu budowlanego lub danych urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego winien jest Sygn. akt IV SA/Wa 1915/08 uzasadnić ową decyzję szczególnie uzasadnionym przypadkiem, nie wykraczając przy tym poza ramy uznania administracyjnego. Wobec treści art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych i poczynionych wywodów oraz przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska organu odwoławczego, należało uznać, iż doszło do naruszenia prawa. Skoro organ nie poczynił żadnych ustaleń w kontekście okoliczności wyżej wskazanych, w konsekwencji nie wyjaśnił sprawy w sposób wyczerpujący, wszechstronny, a zarazem dający podstawę do ostatecznego jej rozstrzygnięcia, to oznacza że dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, takich jak art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - winno mieć na względzie ocenę prawną oraz wytyczne sformułowane w niniejszym orzeczeniu i z poszanowaniem przepisów, w tym zasad postępowania administracyjnego wydać stosowne rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a., tak aby ponownie nie narazić się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono - w punkcie II - na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349, ze zm.).