IV SA/Wa 1923/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. sprawy ze skarg Z. S.A. z siedzibą w W. oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargi - Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. ustalił warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i lokalami usługowymi oraz wjazdem z ul. [...], projektowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w W. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. S. A. w W. oraz Naczelnik Urzędu Skarbowego [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w pkt 1 decyzji z dnia [...] września 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a w pkt 2 tej decyzji umorzyło postępowanie z odwołania Naczelnika Urzędu Skarbowego [...]. W decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zaznaczono, że stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u. p. z. p. wydanie decyzji o warunkach, zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest, gdy łącznie są spełnione następujące warunki: kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych; dostęp do drogi publicznej; zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu; teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ drugiej instancji stwierdził, iż art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określając konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u. p. z. p.). W dalszej części decyzji wskazano, iż szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z nim organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1-5 u. p. z. p. i wymagań dotyczących ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W ocenie organu odwoławczego analiza wraz z wyznaczonym obszarem przyjętym do analizy została przez organ pierwszej instancji przeprowadzona prawidłowo. Organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 63 ust. 1 u. p. z. p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Dopuszczane jest zatem toczenie się równocześnie kilku postępowań odnośnie tego samego obszaru i w konsekwencji wydanie decyzji dotyczącej tego samego rodzaju inwestycji wielu wnioskodawcom. Ponadto wnioskodawca, który już uzyskał warunki zabudowy, może po raz kolejny złożyć wniosek odnośnie tego samego terenu, pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja. Poza tym wskazano, iż kwestie dotyczące dostępu do światła słonecznego oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego nie stanowią przedmiotu rozważań na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz powinny zostać zbadane i rozstrzygnięte przez organ administracji budowlanej na etapie ewentualnego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. To samo dotyczy kwestii przeprowadzenia mediów. Nadto organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie wskazuje rodzaju usług, jakie będą świadczone w projektowanym budynku oraz nie określa wpływu projektowanej inwestycji na stan komunikacji. Organ zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się wniosek strony o podjęcie zawieszonego postępowania, który został złożony w dniu 10 grudnia 2008 r. (k. 123 akt adm.). Błędne nazwanie żądanej czynności jako wznowienia postępowania przez stronę nie stoi na przeszkodzie do uznania, iż jest to wniosek o podjęcie zawieszonego wcześniej postępowania, jako że znajduje to potwierdzenie w treści wniosku. Natomiast jeżeli chodzi o rozstrzygnięcie w zakresie dotyczącym odwołania złożonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] podniesiono, iż zasady reprezentowania w postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości Skarbu Państwa regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "u. g. n.". Art. 11 ust. 1 u. g. n. ustanawia zasadę, że o ile nie ma odrębnych uregulowań ustawowych, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta (prezydent miasta na prawach powiatu). Przepis ten nie ogranicza reprezentacji Skarbu Państwa tylko do mienia wchodzącego w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Przepis art. 23 ust. 1 u. g. n. również nie może być interpretowany jako wyjątek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u. g. n. Nie wyklucza bowiem reprezentacji starosty w sprawach dotyczących nieruchomości, które wchodzą do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, a jedynie doprecyzowuje, jakie zadania spoczywają na staroście w związku z gospodarowaniem zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Wyjątkiem w rozumieniu art. 11 ust. 1 byłby przepis, który wyraźnie wskazywałby, że w sprawie nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste Skarb Państwa reprezentuje inna jednostka organizacyjna bądź który rozstrzygałby negatywnie, ze w takim przypadku działania starosty są wykluczone. W tym stanie rzeczy nie można uznać, iż Urząd Skarbowy [...] reprezentuje Skarb Państwa w niniejszym postępowaniu, gdyż takim reprezentantem jest bowiem Prezydent W. Skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Z. S. A. w W. oraz Naczelnik Urzędu Skarbowego [...]. Z. S. A. w W. w skardze podniósł, że: - w dniu 19 grudnia 2008 r., gdy skarżący przeglądał akta sprawy, nie było w nich wniosku Y. sp. z o. o. w W. o podjęcie zawieszonego postępowania; - w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało w dniu [...] lipca 2008 r. decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że nie określił on zapotrzebowania inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej dotyczącej mediów, natomiast w utrzymanej w mocy przez zaskarżoną decyzję decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nadal brak jest powyższych elementów; - organy pominęły słuszny interes użytkownika budynku przy ul. [...] w W., tj. P. Lokalizowanie inwestycji (budynku mieszkalnego lub hotelu) w bezpośrednim sąsiedztwie tak ważnej instytucji stwarza oczywiste zagrożenie dla istotnych interesów kraju w zakresie bezpieczeństwa. Ponadto lokalizacja przedmiotowej inwestycji przy ulicy wąskiej, jednokierunkowej drodze i w sąsiedztwie wyżej wskazanej instytucji spowoduje chaos komunikacyjny (naruszenie art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u. p. z. p. nakazujących określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich); - organ dopuszczając powierzchnie handlowe i usługowe na inwestycji całkowicie pomija rodzaj usług, powierzchnie, na których będą świadczone oraz wymagania, które powinny one spełniać (naruszenie art. 52 pkt. 2 lit b i c w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 64 ust 2 u. p. z. p.). - w dniu [...] czerwca 2009 r. wydana została przez organ pierwszej instancji decyzja z wniosku tego samego wnioskodawcy (Y. sp. z o. o. w W.), ustalająca warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hotelu z garażem podziemnym i lokalami usługowymi na parterze budynku oraz wjazdem z ul. [...], projektowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. W dniu [...] października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy tę decyzję. Skarżący wskazał, że organ odwoławczy błędnie zinterpretował art. 63 ust. 1 u. p. z. p. myląc podmiot (wnioskodawcę) z przedmiotem (budynkiem). W tym postępowaniu jeden wnioskodawca, występuje o warunki zabudowy dla dwóch różnych obiektów: budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a następnie hotelu. Drugą skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2009 r. wniósł Naczelnik Urzędu Skarbowego [...]. Zdaniem skarżącego pojęcie "gospodarowanie nieruchomościami" użyte w art. 11 u. g. n. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Proces inwestycyjny polegający na staraniu się o ustalenie warunków zabudowy nie mieści się w zakresie pojęcia "gospodarowania nieruchomościami". Uprawnienia starosty określone w art. 23 u. g. n. w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa dotyczą jedynie sfery prawa cywilnego, w szczególności rzeczowego i zobowiązań oraz ewidencji. Występowanie w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, której interes prawny jest związany z sąsiedzkim położeniem działki, dla której inwestor stara się o warunki zabudowy, zdaniem skarżącego nie mieści się w katalogu gospodarowania tą nieruchomością. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi Z. S. A. w W. oraz o odrzucenie skargi Naczelnika Urzędu Skarbowego [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargi podlegają oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do skargi Z. S. A. w W. Odnośnie zarzutu tego skarżącego dotyczącego sytuacji, iż w dniu 19 grudnia 2008 r., gdy skarżący przeglądał akta sprawy, nie było w nich wniosku Y. sp. z o. o. w W. o podjęcie zawieszonego postępowania wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się ten wniosek. Zgodnie z informacją zawartą na wniosku wpłynął on do organu pierwszej instancji w dniu 10 grudnia 2008 r., natomiast postanowienie o podjęciu postępowania zostało wydane w dniu 12 grudnia 2008 r. Sytuacja taka nie wskazuje na to, aby zarzut skarżącego był uzasadniony. Nie można zgodzić się również z zarzutem skarżącego, iż organ pierwszej instancji nie zastosował się do wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zawartych w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. dotyczących określenia zapotrzebowania inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej dotyczącej mediów. W utrzymanej w mocy przez zaskarżoną decyzję decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. w pkt 1.4 wskazano warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej – elektroenergetycznej, wodociągowo-kanalizacyjnej oraz gazowej. Przyczyną uchylenia poprzedniej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r. było m. in. niezachowanie określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u. p. z. p. warunku istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu w zakresie zaopatrzenia w energię cieplną, które nie było wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Natomiast w ponownie wydanej decyzji wskazano, zgodnie z materiałami znajdującymi się w aktach administracyjnych, że budynek będzie zasilany w energię cieplną uzyskiwana z gazu, dostawy którego w odpowiedniej wysokości zostały zagwarantowane przez gestora sieci. Stosownie do art. 54 pkt 2 lit. c u. p. z. p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie i komunikacji, W związku z tym należy zauważyć, że Prezydent W. w pkt 1.5 decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. określił warunki obsługi w zakresie komunikacji. Rację ma organ również wtedy, gdy podnosi, iż dopuszczając powierzchnie handlowe i usługowe na przedmiotowej inwestycji nie jest obowiązany do określenia rodzaj usług i powierzchni, na których będą one świadczone. Kwestie ewentualnych uciążliwości, jakie będą mogły być powodowane przez świadczenia usług podlegają rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Stosownie natomiast do art. 63 ust. 1 u. p. z. p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Ugruntowana linia orzecznictwa sądowego przyjmuje, że podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, z tym że nie tych samych inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2008 r., II OSK 1566/07, LEX nr 529537; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r., IV SA/Wa 1146/06, LEX nr 338625). Nie ma więc przeszkód, aby Y. sp. z o. o. w W. uzyskała na przedmiotowy teren decyzję ustalającą warunki zabudowy w przedmiocie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a także w przedmiocie budowy hotelu. Co do skargi wniesionej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] stwierdzić należy, że organ dokonał prawidłowej interpretacji art. 11 ust. 1 u. g. n. Zgodnie z tym przepisem z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów u. g. n. oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Sąsiadująca z terenem inwestycji nieruchomość (działka ew. nr [...]) jest własnością Skarbu Państwa pozostającą w trwałym zarządzie znajdującego się na niej Urzędu Skarbowego [...]. Skarżący podniósł, że uprawnienia starosty określone w art. 23 u. g. n. w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa dotyczą jedynie sfery prawa cywilnego, w szczególności rzeczowego i zobowiązań oraz ewidencji. W ocenie Sądu nie można zgodzić się z tak zawężoną interpretacją uprawnień starosty, która nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach. Z art. 23 ust. 1 u. g. n. wynika bowiem, że określone w nim kompetencje mają charakter przykładowy, ponieważ ustawodawca posłużył się wyrażeniem "w szczególności". Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie oznacza to, że Skarb Państwa w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest reprezentowany przez starostę, którego zadania z tego zakresu wykonuje prezydent miasta. W związku z powyższym Sąd oddalił skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).