IV SA/Wa 1923/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej M. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po rozpoznaniu odwołania M. R. od decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2012r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Wytwórni [...] z w R. na rzecz inwestora "C." S.A. z siedzibą w C., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. O tym czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony decydują przepisy prawa materialnego. Posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczne z istnieniem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Odwołanie M. R. dotyczy decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2012r. wydanej na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Przymiot strony w takim postępowaniu oprócz inwestora i właściciela działki, na której jest planowana inwestycja posiadają także podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji i właściciele działek położonych w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Opisywane przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane na działkach o numerach ewidencyjnych [...] o pow. 3,3187 ha, [...] o pow. 0,1703 ha oraz [...] o pow. 1,4912 ha. Z raportu oddziaływania na środowisko sporządzonego przez B. D. wynika, że rozwiązania projektowe planowanej inwestycji mają wyeliminować oddziaływanie inwestycji poza granice działek, na których inwestycja jest zlokalizowana. Tymczasem działki skarżącej o nr ew. [...] i [...] nie graniczą bezpośrednio z działkami objętymi inwestycją, ani nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Dalej Kolegium podkreśliło, że przedłożone przez skarżącą "Sprawozdanie z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska z terenu Wytwórni [...] C. S.A. w R." sporządzone przez Laboratorium Środowiskowe firmy T. sp. z o.o. nie może być potraktowane jako dowód w sprawie, jako że ustawa z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku (...) nie przewiduje takiego środka dowodowego, twierdząc, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko winno opierać się na raporcie oddziaływania na środowisko oraz wymaganych ustawą opiniach i uzgodnieniach. Podobnie jeśli chodzi o "Sprawozdanie Nr [...] z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska pochodzącego od instalacji lub urządzeń" wykonane przez Pracownię w C. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła M. R. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga zarzuca naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 28 kpa oraz art. 7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz lakoniczne uzasadnienie rozstrzygnięcia. Skarżąca twierdzi, że skoro decyzję środowiskową załącza się do wniosku o pozwolenie na budowę to określenie strony winno wynikać z art. 28 pkt 2 prawa budowlanego, w świetle którego stroną jest również ten kto znajduje się w obszarze oddziaływania wnioskowanego obiektu. Dalej wskazuje, że z przedłożonych przez nią sprawozdań wynika, że działki stanowiące jej własność znajdują się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, mianowicie hałasu. Twierdzi, że zrealizowana w pierwszym etapie inwestycja utrudnia jej korzystanie z własności i wprowadza ograniczenia w jej użytkowaniu. Wskazuje, że przedstawione przez nią sprawozdania podważają wiarygodność raportu, w którym nie uwzględniono oddziaływania pierwszej wytwórni i nie uwzględniono nakładania się emisji tych dwóch przedsięwzięć. Na zakończenie wskazuje, że organ niewłaściwie wskazał właściciela działki nr [...], która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji i stanowi własność C., nie zaś S. W. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie w ocenie Sądu zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji z racji naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów prawa procesowego. Przedmiotem rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania odwoławczego z racji, że podmiot składający odwołanie tj. M. R. nie ma przymiotu strony. W przypadku stwierdzenia, że osoby składające odwołanie od decyzji administracyjnej nie mają przymiotu strony, okoliczność powyższa stanowi przesłankę do umorzenia postępowania odwoławczego. Taki pogląd, w zasadzie zaakceptowany w aktualnym orzecznictwie wyraził skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w uchwale z dnia 5 lipca 1999 r. (publ. ONSA z 1999 r. Nr 4, poz. 119) uznał, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Możliwość zatem wykorzystania administracyjnego toku instancji uwarunkowana jest legitymowaniem się przez podmiot odwołujący interesem prawnym. Kwestię tę z kolei reguluje art. 28 kpa. Stosownie do przywołanego ostatnio przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z utrwalonego i niekwestionowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. W orzecznictwie zasadnie zauważono, że w sprawach środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia istotną kwestią w ustalaniu katalogu stron jest ocena oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 stycznia 2009 r., II SA/Bk 842/07, LEX nr 486235) zwłaszcza w kontekście analizy raportu oddziaływania na środowisko, a przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 25 lutego 2008 r., II SA/Op 578/07, LEX nr 510776, wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., II OSK 1476/08), przy czym pojęcie "oddziaływania" musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. Działki stanowiące własność skarżącej nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycyjnym obejmującym działki o nr ewidencyjnych [...] oraz [...]. Skarżąca nie została uznana przez organ pierwszej instancji za stronę tegoż postępowania. Natomiast M. R. przymiot strony wywodzi z tego, że w jej ocenie działki nr [...] znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, a konkretnie immisji hałasu. Na potwierdzenie okoliczności oddziaływania planowanej inwestycji na działki stanowiące jej własność złożyła dwa dokumenty tj. "Sprawozdanie z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska z terenu Wytwórni [...] C. S.A. w R." sporządzone przez Laboratorium Środowiskowe firmy T. sp. z o.o. oraz "Sprawozdanie Nr [...] z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska pochodzącego od instalacji lub urządzeń" wykonane przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w W. Laboratorium, Pracownia w C. Kolegium odmówiło oceny merytorycznej wymienionych wyżej dokumentów twierdząc, że ustawa z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku (...) wyraźnie przewiduje, iż postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko winno opierać się na raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wymaganych opiniach i uzgodnieniach. Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Wskazane przez Kolegium okoliczności mają znaczenie po pierwsze przy wydawaniu decyzji środowiskowej. Tymczasem zaskarżona decyzja miała za przedmiot rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, determinującym możliwość w ogóle zaskarżenia decyzji środowiskowej. Po drugie nie wynika z przywołanego brzmienia art. 80 ust. 1 ustawy, że wymienione w nim uwarunkowania mają charakter katalogu zamkniętego, co wyłącza możliwość przeprowadzenia innych dowodów lub procedur. W ocenie Sądu wymienione w przepisie uwarunkowania organ wydający decyzję środowiskową musi wziąć bezwzględnie pod uwagę, co nie oznacza, iż inne okoliczności nie będą mogły mieć wpływu choćby na treść takowej decyzji. Dalej należy podkreślić, że przedmiotem zaskarżenia nie jest owa decyzja środowiskowa, do której znajduje bezspornie zastosowanie art. 80 ust. 1 ustawy, lecz decyzja odmawiająca skarżącej możliwości domagania się weryfikacji rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji tj. decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze. W ocenie Sądu niewątpliwie podstawowym dokumentem, w oparciu o który możliwe jest ustalenie oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiadujące tereny jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nie oznacza to jednak, że nie będzie możliwe ustalenie zasięgu tego oddziaływania w oparciu o inne dowody. Przepisy bowiem ustawy w żadnym zapisie nie wyłączają generalnie zastosowania w procedurze środowiskowej regulacji kpa. Jedynie przy poszczególnych regulacjach ustawa z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku (...) wyraźnie wskazuje, że konkretnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (vide przykładowo art. 32, art. 44 ust. 1, art. 77 ust. 7). Stosownie do art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 k.p.a. organ w toku postępowania wyjaśniającego zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu wydać decyzję administracyjną. Nie jest w tym względzie skrępowany żadnymi ograniczeniami co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów, gdyż każdy z dowodów może być w trakcie postępowania zakwestionowany innym dowodem. Wyjątki w tym zakresie może wprowadzić tylko przepis szczególny przyznający pierwszeństwo niektórym dowodom. Przepis art. 80 ust. 1 ustawy przyznaje takowe pierwszeństwo, ale jednocześnie w żadnym zapisie nie wyłącza możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego o inne jeszcze dokumenty lub procedury. Poza tym dotyczy on – jak wcześniej podniesiono – wydania decyzji środowiskowej, nie zaś rozstrzygnięcia mającego za przedmiot materię procesową. Jeżeli zatem strona powołuje na okoliczność mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia taki dowód, który spełnia wymagania określone w art. 75 § 1 kpa, obowiązkiem organu odwoławczego jest ocena tego dowodu według ogólnych reguł przewidzianych w art. 77 § 1 kpa i 80 kpa. Wyniki natomiast tego procesu winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Tymczasem Kolegium uchyliło się od wskazanego wyżej obowiązku, czym naruszyło przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., natomiast pkt 2. wyroku znajduje uzasadnienie w normie art. 152 p.p.s.a.