IV SA/Wa 1924/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie warunków odprowadzania ścieków do środowiska 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej Gminy K. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a) oraz art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 305 i 305a ust.1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (D.U. z 2008 r. Nr. 25, poz. 150 ze zm - dalej p.o.ś.), art. 15 ustawy z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (D.U. Nr. 113, poz. 954 ze zm), przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków odprowadzania ścieków do wód lub ziemi (D.U. Nr. 260, poz. 2177 - dalej rozporządzenia z 20 grudnia 2005 r.)t obwieszczenia Ministra Środowiska z 13 października 2006 r w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu na rok 2007 (M.P: Nr. 73, poz. 734), po rozpatrzeniu odwołania Gminy K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. z [...] października 2011, znak: [...] w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie ścieków z naruszeniem wymaganych warunków w 2007 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej GIOŚ), uchylił tę decyzję i wymierzył Gminie K. administracyjną karę pieniężną za naruszenie warunków odprowadzania ścieków do środowiska z oczyszczalni ścieków w K., określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty S. z [...] lutego 2006r., znak: RB [...], w wysokości 4 485 zł. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Decyzją Starosty S. z [...] lutego 2006 r. nr. [...] udzielono Gminie K. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków komunalnych oczyszczanych w gminnej oczyszczalni ścieków w K. do rzeki S. w ilości Qśr.d -480,0 m.3/d, qmax.h -68,0 m3/h o dopuszczalnych stężeniach zanieczyszczeń: Zawiesiny ogólne -35 mg/l BZT5 -25mg02/l CHZt -125mg02/l z równoczesnym nałożeniem obowiązków wykonywania analiz odprowadzanych ścieków, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska (D.U. Nr. 168, poz.1763 - dalej rozporządzenie z 8 lipca 2004 r.) oraz utrzymania w pełnej sprawności technicznej urządzeń oczyszczających ścieków. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zawiadomieniem z 12 marca 2009 r. skierowanym do Wójta Gminy K. poinformował go o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kary pieniężnej za rok kalendarzowy 2007, za naruszenie wymaganych warunków wprowadzania ścieków do środowiska z gminnej oczyszczalni ścieków gdyż przeprowadzona w dniach 24 luty 2009 r. i 5 marca 2009 r. kontrola w ZGK K. wykazała naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego w drugim roku obowiązywania pozwolenia tj. od 28 lutego 2007 r. do 27 lutego 2008 r. Po wszczęciu postępowania w sprawie wydane były dwie decyzje przez organ I instancji, które następnie zostały uchylone w wyniku kontroli instancyjnej. Ostatnia (trzecia) została wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska [...] października 2011 r., znak: [...], który wymierzył Gminie K. za okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. administracyjną karę pieniężną za wprowadzenie ścieków do rzeki S. z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w zakresie składu wprowadzonych ścieków w wysokości 55 271 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że: 1. Starosta S. postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. znak: [...] wyjaśnił, w odniesieniu do wydanego wcześniej pozwolenia wodnoprawnego, że strona tego pozwolenia w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia była zobowiązana do wykonania 12 pomiarów jakości ścieków a w drugim roku jeżeli pomiary nie wykazywały przekroczeń —4 pomiary; 2. W I roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego wykonano 4 pomiary zamiast 12 a więc Skarżącemu nie przysługiwało prawo do dokonania zmniejszonej liczby pomiarów w następnym roku, co znalazło potwierdzenie w postanowieniu z [...] stycznia 2011 r Starosty S. nr. [...], wydanym na wniosek Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w trybie art. 113§ 2 k.p.a. 3. Skarżący nie wykonał ciążącego na nim od 29 lipca 2007 r. obowiązku wykonywania pomiarów zgodnie z wymogami art. 147 a ustawy p.o.ś gdyż w II roku obowiązywania pozwolenia wykonał 11 pomiarów z których 6 wykonano po dacie wejścia w życie art. 147 a p.o.ś i były one wykonane przez laboratorium nie posiadające certyfikatu wdrożeniowego systemu jakości lub certyfikatu akredytacji w rozumieniu ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności, i nie mogły być one dowodem w sprawie oceny spełnienia lub nie warunków pozwolenia. 4. W związku z tym doszło do przekroczeń stwierdzonych w tym roku kalendarzowym. Ponieważ rok obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym dokonano oceny spełnienia warunków pozwolenia w tych latach jego obowiązywania, których części wchodzą w rok kalendarzowy, za który wymierzana jest kara, ustalono wielkość naruszenia i wymierzono karę zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. 5. Zgodnie z § 9 st. 1 i 2 tego rozporządzenia, jeżeli przekroczenie dopuszczalnych ilości substancji, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik, dotyczy więcej niż jednej substancji, do ustalenia kary przyjmuje się: - wszystkie substancje, których dopuszczalna wartość została przekroczona, - jeżeli przekroczenie dopuszczalnych ilości substancji, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik, dotyczy więcej niż jednej substancji, wymienionych w liczbie porządkowej 60-76 załącznika, to karę ustala się, przyjmując ilość tej substancji, której przekroczenie pociąga za sobą najwyższą karę. Mając powyższe na względzie karę ustalono za wskaźniki: chemiczne zapotrzebowanie tlenu metodą dwuchromianową (ChZTCr). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina K. zarzucając: -posłużenie się przez organ postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. Starosty S. w sytuacji w której strona nie otrzymała odpisu tego postanowienia a organ nie powiadomił Gminy o jego treści; -dokonanie ustaleń stanu faktycznego z 2007 r. na mocy postanowienia z [...] stycznia 2011 r., co narusza zasadę nie działania prawa wstecz; -brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w tym zaświadczenia GIOŚ z którego wynikało, że w latach 2006 i 2007 nie stwierdzono przekroczeń; -wadliwe przyjęcie, iż w 2007 r. Gmina nie nabyła prawa do wykonania mniejszej ilości badań podczas gdy, jak to wynika z pisma z 12 marca 2009 r. GIOŚ, spełniła ona w 2006 r. wszystkie warunki pozwolenia wodnoprawnego a zatem nabyła uprawnienie do wykonania jedynie 2 pomiarów; -wadliwe przyjęcie, że 6 badań w 2007 r. było wykonanych przez laboratorium nie posiadające wdrożonego systemu jakości lub certyfikatu akredytacji stąd pomiary nie mogą być dowodem. Wszystkie pomiary były wykonane przez L. Spółka z.o.o. w S. posiadającą certyfikat wdrożonego systemu jakości wg norm 9001 i 14001 oraz certyfikat IQ-Net; -nieuprawnione niezastosowanie art. 299-304 Ustawy Prawo Ochrony Środowiska, co pozbawiło Skarżącego możliwości uniknięcia lub ograniczenia kary biegnącej oraz kary łącznej: -wadliwy sposób naliczenia kary gdyż § 9 ust, 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2012 r dotyczy sposobu naliczania kary w przypadku gdy liczba próbek nie spełniających warunków pozwolenia wodnoprawnego jest większa od dopuszczalnej i nie ma ten przepis zastosowania w niniejszej sprawie. Decyzją z [...] czerwca 2012 r. GIOŚ uchylił zaskarżoną decyzję oraz wymierzył Gminie K. karę pieniężną w wysokości 4 485 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż z uwagi na konieczność wyjaśnienia czy decyzja Starosty S. z [...] lutego 2006 r. nie jest wadliwa organ I instancji wystąpił do Starosty S. w trybie art. 113 § 2| k.p.a. z wnioskiem o wyjaśnienie tych wątpliwości. Postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. znak: [...] Starosta S. wyjaśnił, że w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia strona była zobowiązana wykonać 12 pomiarów a gdyby były one prawidłowe nabyłaby prawo do wykonania 4 w następnym roku. Strona nie wykonał w pierwszym roku 12 pomiarów (wykonała 6) i w związku z tym nie nabyła prawa do wykonania w następnym roku zmniejszonej ilości pomiarów. W drugim roku tj. od 28 lutego 2007 r. do 27 lutego 2008 r wykonała 10 badań - nie wykonała 2. Badanie wykonane zostały przez Laboratorium Badania Ścieków Oczyszczalni Ścieków w S. należące do P. Spółki z.o.o. w S. które w okresie od 29 lipca 2007 r do 27 lutego 2008 r. nie spełniało wymogu art. 147a p.o.ś. Certyfikat otrzymało przed wydaniem decyzji i organ tę okoliczność uwzględnił. W drugim okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego strona wykonała 10 pomiarów jakości ścieków a powinna była wykonać 12 - zgodnie z wcześniej wskazanym rozporządzeniem z 8 lipca 2004 r. Organ po analizie stopnia przekroczenia stężeń wskaźników zanieczyszczeń uznał, że w drugim okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego nie naruszono warunków tego pozwolenia. W związku z tym naruszenie warunków odprowadzania ścieków dotyczy tylko pierwszego roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego w części w jakiej miała ona miejsce w tym roku tj. w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 27 lutego 2007 r. Zgodnie z § 9 ust. 2 Rozporządzenia z 20 grudnia 2005 r. które zastąpiło rozporządzenie z 8 lipca 2004 r. wysokość kary ustalono za naruszenie warunków dla wskaźnika ChZT. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ wskazał, że postanowienie z [...] stycznia 2011 r. jest wiążące dla organów a strona, gdy dowiedziała się o jego istnieniu mogła wnosić o przywróceniu terminu do wniesienia zażalenia lub też mogła, z uwagi na niedoręczenie tego postanowienia stronie, żądać stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 k.p.a. Kwestia akredytacji została uwzględniona w odwołaniu a pozostałe zarzuty nie były uzasadnione, gdyż organ w sposób prawidłowy dokonał wykładni art. 305a ust. 1 pkt. 2 Prawa ochrony środowiska a karę obliczył tak jak to uczynił organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję wywiódł Skarżący: Zarzucił: 1. Wadliwe, sprzeczne z art. 29 k.p.k. ustalenie stron postępowania, gdyż to Zakład Gospodarki w K. działający jako zakład budżetowy powinien być stroną tego postępowania. Oczyszczalnia jest częścią tego zakładu, który jest jednostką organizacyjną Gminy K.; 2. Błędne przyjęcie, że karę naliczono za 2007 r. podczas gdy faktycznie karę naliczono za 2006 r. przy zastosowaniu stawek z 2007 r. 3. Nie uwzględnienie informacji GIOŚ o nieprzekroczeniu w 2006, do 27 lutego 2007 r., warunków odprowadzania ścieków; 4. Niedoręczenie Skarżącemu postanowienia z [...] stycznia 2011 r. Ostatecznie wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji lub jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a nadto wskazał, że Zakład Gospodarki w K. jest formą realizacji zadań własnych Gminy, która to okoliczność nie może skutkować zwolnieniem Gminy z obowiązków nałożonych ustawą. Co do zarzutu Skarżącego dotyczącego faktycznego naliczenia kary za 2007 a nie 2006 r. organ wskazał, że oceny spełnienia warunków pozwolenia dokonuje się dla każdego roku jego biegu a nie dla roku kalendarzowego. W związku z tym dla 2007 r. istniały 2 okresy spełnienia warunków pozwolenia wodnoprawnego. Pierwszy od 28 lutego 2006 do 27 lutego 2007 i drugi od 28 lutego 2007 do 27 lutego 2008. r. Organ przypisał pomiar jakości ścieków z 28 lutego 2007 r. do wcześniejszego okresu, wziął pod uwagę, że pomiar rozpoczął się już 27 lutego 2007 i było to dla strony korzystniejsze. Ponieważ strona w tym I okresie nie wykonała wszystkich badań, zgodnie z art. 305 a ust.1 pkt 2 Prawa Ochrony Środowiska obligowało to organy do nałożenia kary pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby prawo. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną wydanej decyzji były przepisy art. 298 ust. 1 pkt. 2 i art. 305 a ust. 1 pkt 2a i ust 2 p.o.ś. i rozporządzenie Ministra Środowiska z 20 grudnia 2005 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Przepisy te pozwalają organom kontroli ochrony środowiska na wymierzenie kary pieniężnej w sytuacji gdy dojdzie do przekroczenia granic pozwoleń na emisję lub gdy korzystający ze środowiska nie wykonana badań w odpowiedniej ilości, badania nasuwają wątpliwości albo gdy zostały przeprowadzone przez laboratoria nie mające odpowiednich certyfikatów. Zawarta w ustawie Prawo ochrony środowiska w art. 306 ust. 1 ustawy P.o.ś delegacja do wydania rozporządzenia wykonawczego doprowadziła do wydania przez Ministra Środowiska rozporządzenia z 8 lipca 2004 r, w którym określono wymaganą ilość pobieranych próbek ścieków, zależną od tzw. RLM (równoważna liczba mieszkańców). Tożsame uregulowania zawarte są w obecnie obowiązującym rozporządzeniu z 20 grudnia 2005 r. Gdy RLM wynosi poniżej 2000 - należy pobrać w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego 4 próbki i jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagania strona uzyskuje możliwość pobrania jedynie 2 próbek w następnym roku. Gdy natomiast RLM wynosi od 2000 do 14 999 w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego należy pobrać 12 próbek a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki, po 4 w następnym roku. W istocie ostatecznie w niniejszej sprawie problem sprowadzał się do ustalenia ile próbek powinno być pobranych w 2006 r. 12 czy 4 , gdyż z pozwolenia wodnoprawnego okoliczność ta nie wynikała. W treści tego pozwolenia wskazano jedynie, że badania mają być wykonywane zgodnie z wyżej powołanym rozporządzeniem z 8 lipca 2004 r. Druga z podnoszonych początkowo przez organ kwestii dotycząca dokonywania badań przez laboratoria z odpowiednimi certyfikatami została ostatecznie rozstrzygnięta przez organ na korzyść strony. Organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że w tym zakresie nie ma podstaw do kwestionowania wyników badań. Z tych względów przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie będzie zajmował się kwestią wykonywania badań przez certyfikowane laboratoria. Zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, 8, 77, 78, 80 k.p.a. mają na celu wyrównanie, co do zasady, nierównych pozycji obywatela i organu w postępowaniu władczym jakim jest postępowanie administracyjne. Ta nierówność stron tego postępowania chroniona jest poprzez nałożenie na organ wielu obowiązków o charakterze procesowym, które gwarantują stronie aktywny udział w tym postępowaniu, możliwość wykazywania inicjatywy dowodowej, udziału w czynnościach procesowych, zaznajamiania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Wszystkie te obowiązki organów wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego mają zatem na celu zapobieżenie negatywnym dla obywatela skutkom działania organów. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy dopuściły się na przede wszystkim naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości prawnej wyrażonej w art. 8 k.p.a. Zasada ta jest nazywana w orzecznictwie sądowym jak zasada lojalności państwa wobec obywatela ( Wyrok TK z 30 listopada 1988 r, K 1/88). Zasada ta mieści w sobie zasady ogólne wyrażone w k.p.a. a służy przede wszystkim pogłębianiu zaufania obywateli do Państwa. Poza tym w ramach zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a. organy mają obowiązek czuwania aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu zobowiązane są udzielać niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ocena przebiegu postępowania administracyjnego wskazuje na to że organ, sprzecznie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary za II okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego wymierzył karę za I okres jego obowiązywania, przyjmując brak przekroczeń w II okresie, co wynika z porównania zawiadomienia o wszczęciu postępowania z treścią zaskarżonej decyzji. Ponadto w toku postępowania organ naruszył swoje obowiązki wynikające z art. 9 k.p.a. przede wszystkim w zakresie poinformowania strony o wystąpieniu do Starosty S. w trybie art. 113 § 2 k.p.a. o wyjaśnienie treści decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym a po jej uzyskaniu o możliwości zapoznania się strony z jej treści w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Tych czynności organ zaniechał a treść tego postanowienia była najistotniejszym dowodem w sprawie gdyż to na jego podstawie organ ustalił zakres pozwolenia wodnoprawnego w zakresie ilość wymaganych do przeprowadzenia prób (12 a nie 4). Oczywiście ma rację organ wywodząc, że to nie on ale starosta wydający to postanowienie powinien zawiadomić stronę o wydaniu postanowienia poprzez doręczenie go Gminie K. z pouczeniem o zażaleniu - który to obowiązek wynika z art. 113 § 3 k.p.a. a czego nie uczynił, co wynika z kolei z treści tzw. rozdzielnika (doręczone tylko Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska). Jednakże okoliczność niedoręczenia odpisu postanowienia stronie z łatwością organ mógł zauważyć właśnie po treści tego rozdzielnika. Zaniechanie tych czynności wskazuje więc, że strona postępowania- Gmina K. nie znała treści tego postanowienie, które jest dla niej niekorzystne, jak chodzi o ilość badań które miała wykonać w 2006 i 2007 r. Okoliczność ta ma więc dla strony priorytetowy charakter, także dlatego, że ten sam organ który wydał decyzję nakładającą karę pieniężną, wydał skarżącemu wcześniej w 2009 r. dokument z którego wynikało, że Gmina do 27 lutego 2007 r. nie miała przekroczeń w zakresie odprowadzania ścieków (informacja z 13 marca 2009 r.). Informacja została udzielona na podstawie art.2 ust.2 pkt 2 ustawy z 20 lipca 1991 r o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. D.U. 2007, Nr. 44, poz. 287) w zakresie prowadzonych przez organy ochrony środowiska monitoringu ochrony środowiska, przetwarzania tych danych i dokonywania oceny stanu środowiska. W ocenie Sądu dokument ten jest dokumentem urzędowym i zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dowód tego co zostało w nim zaświadczone. Dowód taki jest dowodem obalalnym dowodem przeciwnym. Takim byłoby postanowienie z [...] stycznia 2011 r. jednakże tylko w sytuacji w której miałoby ono przymiot ostateczności. Niesporne było ostatecznie w toku tego postępowania, że postanowienie to nie zostało doręczone Gminie K. Mimo to organ w zaskarżonym postanowieniu uznał, że jest związany jego treścią. Zgodnie z art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a. organ administracji publicznej jest związany treścią postanowienia od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia o ile kodeks postępowania administracyjnego nie stanowi inaczej. Ergo, skoro postanowienie o wykładni postanowienia wodnoprawnego nie zostało doręczone stronie (a nie było wcześniej ogłoszone), nie wywołuje skutku w postaci związania organu jego treścią. Nie jest także takim postanowieniem związany inny organ. Nie może zatem z treści tego postanowienia wywodzić negatywnych skutków dla strony. W ocenie sądu dołączenie więc do akt postanowienia z [...] stycznia 2011 r. w formie kopii na podstawie której nie tylko nie wiadomo czy jest ono ostateczne ale i dlatego, że nie zostało ono doręczone stronie nie mogło stanowić dowodu w sprawie, w szczególności w świetle wcześniej wydanego przez WIOŚ zaświadczenia. Jak to wskazuje NSA w wyroku z 3 marca 2011 r. II OSK 389/10, Lex 1080261, "dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonujące". Nie można tej reguły odnieść do dowodu w postaci postanowienia z [...] stycznia 2011 r. który nie tylko że jest w kserokopii i już z tego powodu nie może stanowić wiarygodnego dowodu (por. wyrok WSA z 5.04.2011 VI SA/WA 2031/10, Lex 996212) to przede wszystkim dlatego, że jako niedoręczony stronie nie powoduje związania nim organu. Posłużenie się nim narusza zasadę praworządności i zaufania obywatela do organów, które powinny dbać o to aby strona nie poniosła negatywnych konsekwencji wynikających z wadliwego działania organów (por. wyrok WSA Warszawa z 8 grudnia 2010 r. VIII SA/WA 640/10, Lex 780393, wyrok WSA Warszawa z 20 lutego 2008 r I SAB/WA 14/08, Lex 505408). Niepowiadomienie strony w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z tym dokumentem, w sytuacji w której wcześniej nie otrzymała jego odpisu uniemożliwiło w zwykłym trybie zrealizowanie prawa do zwalczenia tego postanowienia w drodze zażalenia. Jak wskazała strona skarżąca o treści tego postanowienia dowiedziała się z odpisu decyzji ale skoro nie było ono jej doręczone (a niewątpliwie była stroną postępowania w którym wydano pozwolenie wodnoprawnego, a którego z kolei dotyczy postanowienie z [...] stycznia 2011 r.) mogła pozostawać w przekonaniu, że skoro postępowanie dotyczy I okresu obowiązywania pozwolenia (od 28 lutego 2006 do 28 lutego 2007 r) nie może być wydana decyzja dla niej negatywna skoro w tym okresie wykonała wymagane prawem badanie w ilości 4 (a nie 12), gdyż oczyszczalnia osiągała RLM do 2 000 RLM, tym bardziej, że jak twierdzi, RLM wynikała m.in. z operatu sporządzonego do pozwolenia wodnoprawnego a więc zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym Gmina była zobowiązana w 2006 r do wykonania nie 12 ale 4 pomiarów, które wykonała (nawet 6) czemu organ, co do ilości, nie zaprzeczył. Wszystkie wyżej wskazane okoliczności wskazują na to, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ dopuścił się naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 c p.p.s.a. skutkuje uchyleniem decyzji organu władzy publicznej. O tego rodzaju naruszeniu można mówić wtedy gdy istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania tych naruszeń na ukształtowany w decyzji stosunek administracyjnoprawny. Jak trafnie wskazuje T. Woś w publikacji Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, str. 305-306, podstawą uchylenia decyzji z tej przyczyny jest stwierdzenie, że organ wydał rozstrzygnięcie bez należytego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i bez pełnej znajomości stanu faktycznego i materiału dowodowego. W niniejszej sprawie organ wydał rozstrzygnięcie z pogwałceniem zasady praworządności, bez należytego wyjaśnienia podstaw faktycznych sprawy opierając się na postanowieniu, którego walor materialnoprawny budzi wątpliwości przede wszystkim co do okoliczności związanych ze związaniem treścią tego postanowienia innego organu. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej sformułowanych w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za chybiony pierwszy z nich, dotyczący wadliwego oznaczenia stron postępowania. Skarżący wywodził, że oczyszczalnia w K. prowadzona jest przez Zakład Gospodarki w K. która jest jednostką organizacyjną gminy K. działającą w formie zakładu budżetowego i dlatego na podstawie art. 29 k.p.a. to ten zakład a nie Gmina K. powinien być stroną postępowania. Legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym określają przepisy prawa. Skoro uregulowanie statusu strony postępowania administracyjnego należy wywodzić z przepisów prawa materialnego to należy uznać, że art. 28 k.p.a. oraz precyzujący go art. 29 k.p.a. są przepisami prawa materialnego. W świetle art. 29 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego są generalnie osoby fizyczne lub osoby prawne. Niewątpliwie w świetle art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) gmina ma osobowość prawną. Jednocześnie jednak, gdy chodzi o samorządowe jednostki organizacyjne, w myśl wskazanego art. 29 k.p.a., stronami postępowania mogą być także jednostki niemające osobowości prawnej. Kodeks dopuszcza więc traktowanie, jako stron postępowania, samorządowych jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, co jednak nie pozbawia Gminy udziału w sprawie w charakterze strony, tym bardziej, że adresatem pozwolenia wodnoprawnego jest nie Zakład Komunalny ale właśnie Gmina K. Kwestia odprowadzania ścieków stanowi zadania własne gminy (art. 7 ust 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). W tym celu, zgodnie z art. 9 ust 1 tej ustawy Gmina powierzyła temu Zakładowi wykonywanie tych zadań własnych, co jednak nie powoduje z powodów podanych wyżej, przejścia uprawnień z pozwolenia wodnoprawnego na ten zakład budżetowy. Trafny jest zarzut braku wszechstronnej oceny materiału dowodowego, poprzez zaniechanie oceny treści w wydanego przez MWIOŚ zaświadczenia o braku przekroczeń. Na okoliczność tę zwracał uwagę skarżący a organ w decyzji nie odniósł się do tej kwestii. Nie ulega wątpliwości, że w sytuacji w której jeden z organów ochrony środowiska wypowiada się na temat braku przekroczeń, strona ma prawo wiedzieć dlaczego temu dokumentowi organ nie dał wiary. W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a, za dowód może służyć wszystko, co może się przyczyniać do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Z kolei z art. 81 k.p.a. wynika, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Na gruncie tej sprawy okolicznością istotną było ustalenie czy Gmina dopuściła się przekroczeń w odprowadzaniu ścieków do rzeki. Ustaleń w tym zakresie organ dokonał posługując się - poza pomiarami - postanowieniem którego skuteczność Sąd ocenił wyżej a jednocześnie nie odniósł się do drugiego zaoferowanego przez stronę dowodu - informacji o braku przekroczeń. Dokonana przez organ ocena jest niewystarczająca i niepełna aby uznać, że rzeczywiście Gmina K. musiała wykonać w 2006 r. 12 pomiarów a co za tym idzie, że skoro wykonała 4 to nie uzyskała prawa do zmniejszenia liczby badań w roku następnym. Na marginesie zauważyć należy, że organ w ogóle nie rozważył czy nie jest możliwe ustalenie istotnych okoliczności sprawy (ilości wymaganych pomiarów) na podstawie dokumentów źródłowych stanowiących podstawę do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Operat wodnoprawny, zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U.2012.145 ) dołączany jest do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Jak wynika z art. 132 ust. 1c ustawy operat zawiera określenie w m3 wielkości zrzutu ścieków maksymalnego godzinowego, średniego dobowego oraz maksymalnego rocznego na podstawie którego oblicza się obciążenie oczyszczalni ścieków wyrażone równoważną liczbą mieszkańców (RLM), a które to dane służą ustaleniu zakresu obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego w zakresie ilości wykonanych pomiarów. Nie da się wykluczyć, że wyłącznie na podstawie tego operatu którego obowiązek sporządzenia stanowił jeden z warunków wydania pozwolenia wodnoprawnego wyjaśniłby tę kwestię i pozwoliłby już na wcześniejszym etapie postępowania ustalić ile próbek powinno być pobranych i przebadanych aby spełnić warunki pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli z operatu tego wynika przepustowość na poziomie 2 000 oczywistym jest, że w świetle rozporządzenia wykonawczego nie było podstaw do przyjęcia obowiązku wykonania w 1 roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego 12 prób. W przypadku zatem gdy organ ustali, że postanowienie z [...] stycznia 2011 r. nie weszło do obrotu prawnego powinien sięgnąć po ten operat i na tej podstawie, o ile operat będzie zawierał te informacje, ustalić poziom RML . Ponieważ zebrany materiał dowodowy nie jest wystarczający do oceny czy rzeczywiście doszło do przekroczenia warunków pozwolenia wodnoprawnego przedwczesnym jest ocena sposobu liczenia wysokości kary. Z § 5 rozporządzenia wykonawczego z 24 lipca 2006 r jak i poprzedniego z 8 lipca 2005 wynika, że okresem rozliczeniowym wywiązywania się przez podmiot zobowiązany z obowiązku przeprowadzania wymaganych badań jest rok obowiązywania konkretnego pozwolenia. Nierzadko pozwolenia na korzystanie ze środowiska wydawane są na lata kalendarzowe. W związku z czym rozwiązania związane z badaniami zanieczyszczeń zawartych w ściekach nie korespondują z postanowieniami art. 302 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., które przewidują, że kary pieniężne wymierzane są za okres do dnia 31 grudnia każdego roku, jeżeli do tego dnia przekroczenie lub naruszenie nie zostało usunięte. Jak wskazuje w swym komentarzu do ustawy Prawo ochrony Środowiska Roman Gruszecki (komentarz zamieszony w Lexie) "aby zweryfikować, czy podmiot korzystający ze środowiska wywiązuje się z ciążących na nim obowiązków pomiarowych, należało ustalić, z jaką proporcjonalną częstotliwością powinny być przeprowadzone badania, a następnie ilość tę odnieść do roku obowiązywania konkretnego pozwolenia. Dla przykładu, jeżeli pozwolenie wodnoprawne dla oczyszczalni ścieków nieprzekraczającej 2000 RLM było wydane w połowie roku, to aby ustalić wywiązanie się z obowiązku pomiarowego, należały przeanalizować 2 kolejne lata obowiązywania konkretnego pozwolenia. W podanym przykładzie w jednym roku kalendarzowym będą wykonane dwa badania i w następnym kolejne dwa oraz ewentualne pierwsze badanie z 2. roku obowiązywania pozwolenia. Dopiero wówczas będzie można ustalić, czy ilość pobranych próbek jest zgodna z tą wynikającą z pozwolenia na korzystanie ze środowiska". Przyjęta koncepcja pozwala więc na prawidłową ocenę czy w danym roku kalendarzowym, o którym również mowa w art. 305a ustawy p.o.ś. zobowiązany z pozwolenia wodnoprawnego przeprowadził wymaganą liczbę pomiarów. Jeżeli ilość pobranych prób w rocznym kalendarzowym okresie rozliczeniowym będzie zgodna z treścią pozwolenia wodnoprawnego, nie sposób zarzucić stronie korzystającej z pozwolenia wodnoprawnego przekroczenia jego warunków poprzez nieprowadzenie wymaganej liczby prób. Mechanizm ten powinien być zastosowany w tej sprawie, skoro od udzielenia pozwolenia wodnoprawnego upłynęło już kilka lat i można na tej podstawie przeanalizować kolejne lata korzystania z pozwolenia wodnoprawnego. Tego rodzaju wyliczenie, o ile rzeczywiście okaże się że Gmina powinna w I roku obowiązywania pozwolenia wykonać 12 prób, pozwoli na nie budzące wątpliwości ustalenie wysokości kary. Zarzuty dotyczące nie uwzględnienia informacji o braku przekroczeń o nie doręczeniu postanowienia z [...] stycznia 2011 r. zostały opisane i ocenione pod względem skuteczności w części wcześniejszej uzasadnienia. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane uwagi i oceny Sądu organ, przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni wyżej wskazane argumenty i ustali skuteczność prawną postanowienia Starosty S. z [...] stycznia 2011 r. Tylko ustalenie, że jest tym postanowieniem związany może powodować konieczność naliczenia kary. Celowym jest przy tym sięgnięcie po operat wodnoprawny z którego powinna wynikać RLM, a który stanowił niezbędny dokument do wydania pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku ustalenia, że nie rodzi ono po stronie skarżącego obowiązku wykonania 12 prób w 2006, r. tylko 4 nie będzie podstaw do wymierzenia kary za 2007 r. gdyż spełnione byłyby warunki pozwolenia wodnoprawnego za 2006 r i Gmina K. nabyłaby prawo do wykonania w 2007 r mniejszej ilości prób - któremu to obowiązkowi sprostała. Wydając decyzję organ będzie miał na uwadze przepis art.107 § 1 i 3 k.p.a. z którego wynika m.in. obowiązek oceny dowodów nie tylko przeprowadzonych z urzędu ale i tych wskazanych przez stronę (tu wyżej opisane zaświadczenie) oraz podanie przyczyn, dla których innym dowodom organ nie dał wiary. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo, co na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270 ), powoduje konieczność jej uchylenia. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.