IV SA/Wa 1931/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] maja 2016r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, remoncie i przebudowie istniejącego budynku, zmianie przeznaczenia istniejącego budynku z funkcji mieszkalnej z usługami handlu w parterze na funkcję usługową z biurami na piętrach i z usługami handlu w parterze na dz. nr ew. geod. [...] oraz budowy infrastruktury i obsługi komunikacji na dz. nr ew. geod. [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 1 lipca 2015 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2012 r. o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Zarząd Dzielnicy [...] wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W związku z wezwaniem organu o wykazanie interesu prawnego wnioskodawcy wskazano, że Wspólnota, w której zarządzie znajduje się nieruchomość sąsiednia - położona przy ul. [...] nie brała bez swojej winy udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Jednocześnie wskazano, iż planowana inwestycja będzie oddziaływać bezpośrednio na nieruchomość Wspólnoty poprzez ograniczenie dostępu do światła słonecznego oraz zwiększenie ruchu samochodowego powodującego nadmierny hałas. Decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] odmówiono uchylenia ww. decyzji ostatecznej Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] nie wskazała konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny do występowania w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto wskazano, że potencjalne oddziaływanie inwestycji ogranicza się wyłącznie do terenu inwestycji oraz do terenów działek bezpośrednio z nim graniczących i nie ma wpływu na oddaloną nieruchomość przy ul. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...]. W odwołaniu podniosła, że organ I instancji nie zbadał w prawidłowy sposób interesu prawnego Wspólnoty i nie dokonał oceny wpływu realizacji inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...]. Rozpoznając odwołanie Kolegium podniosło następujące kwestie. Jako podstawę wznowieniową Wspólnota wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowiący, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie zaistniała okoliczność wskazana we wniosku o wznowienie, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. z uwagi na brak podstaw do uznania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] za stronę postępowania zakończonego powyższą decyzją ostateczną wydaną w przedmiocie warunków zabudowy. Status strony ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., jako że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają w tym zakresie przepisu szczególnego. W świetle art. 28 k.p.a. warunkiem uzyskania statusu strony jest posiadanie interesu prawnego, przy czym interes ten winien być rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej, wynikająca z określonego przepisu powszechnie obowiązującego. Jeśli chodzi o postępowanie w sprawie warunków zabudowy to krąg stron tego postępowania zasadniczo nie ogranicza się tylko do inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana. Może on bowiem obejmować także inne podmioty, jednakże pod warunkiem, że będą one w stanie wykazać istnienie konkretnego przepisu prawa, z którego wynika ich interes prawny. W przypadku właścicieli nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio bądź też w dalszej odległości z terenem inwestycji, o posiadaniu przezeń interesu prawnego decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem, stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania planowanej inwestycji na jej otoczenie. Fakt, że dana nieruchomość znajduje się na obszarze analizowanym, w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza automatycznie, że właścicielowi tej nieruchomości przysługuje status strony. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo uznał, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] nie wskazała konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny do występowania w charakterze strony w omawianym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Podnoszone przez odwołującą się okoliczności w zakresie ograniczenia w dostępie do światła słonecznego oraz zwiększenia poziomu hałasu wskutek ruchu samochodowego mają charakter subiektywnie odczuwanych uciążliwości inwestycji, przy czym uciążliwości te mają jedynie charakter potencjalny i dotyczą aspektów faktycznych związanych z późniejszym etapem realizacji inwestycji. W ocenie Kolegium oddziaływanie inwestycji zamyka się w granicach działki oznaczonej jako teren inwestycji bądź dotyczyło wyłącznie działek bezpośrednio do niej przylegających. Zostało to poparte analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy. W tej sprawie nieruchomość przy ul. [...] oddzielona jest od terenu inwestycji barierą funkcjonalno-przestrzenną w postaci chodnika i jezdni ul. [...]. Niezależnie od powyższego wskazane przez odwołującą się czynniki, polegające na ograniczeniu dostępu światła słonecznego oraz zwiększeniu stopnia hałasu, zostały uwzględnione w treści decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2012r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym ochrona interesów osób trzecich na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Kwestie dotyczące oceny ewentualnego oddziaływania inwestycji na nieruchomość przy ul. [...] w [...] polegającego na ograniczeniu dostępu do światła ze względu na planowaną nadbudowę, jak również zwiększonego poziomu hałasu ze względu na zmianę funkcji budynku przy ul. [...] w [...] będą stanowić przedmiot postępowania prowadzonego przez właściwy organ architektoniczno-budowlany. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...], zarzucając naruszenie art. 28 i 29 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że brak jest podstaw do uznania Wspólnoty za stronę postępowania zakończonego omawianą decyzją ostateczną wydaną w przedmiocie warunków zabudowy. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że stroną postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Orzecznictwo NSA jednak rozszerzyło zakres potencjalnych uczestników postępowań o ustalenie warunków zabudowy i w niektórych przypadkach status strony mogą mieć również właściciele czy użytkownicy wieczyści działek nie sąsiadujących bezpośrednio z inwestycją o ile wykażą, że przyszłe rozstrzygnięcie może dotyczyć ich interesu prawnego lub obowiązku. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w ustawodawstwie. Zgodnie z przepisami § 2 ust. 4 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odległość obszaru analizowanego nie może być mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejsza niż 50 m. Dalej skarżący podkreśla, że działka na której realizowana ma być inwestycja, i działka, na której znajduje się nieruchomość zarządzana przez Skarżącą, oddzielone są od siebie jedynie wąską, jednokierunkową drogą z chodnikiem, a zatem znajdują się w swoim bezpośrednim sąsiedztwie. Nawet gdyby uznać, że taki stan faktyczny nie stanowi o statusie działki sąsiedniej, to Wspólnota już na wcześniejszym etapie wskazywała na możliwość oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość przy ul. [...] w dwojaki sposób: realizacja planowanej inwestycji mogłaby skutkować ograniczeniem dostępu do światła słonecznego oraz realizacja planowanej inwestycji może prowadzić do znacznego wzrostu hałasu. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawy (t.j. Dz. U. z 2016r, poz. 718). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając pod kątem powyższych kryteriów zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie naruszyła ona przepisów prawa. Istota sprawy sprowadza się do przesądzenia czy skarżąca Wspólnota legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji. Skarga dotyczy postępowania nadzwyczajnego zainicjowanego wnioskiem Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] złożonym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2012 r. o warunkach zabudowy. Zgodnie ze wskazanym przepisem wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Warunkiem zatem skuteczności takiego wniosku o wznowienie jest skierowanie go przez stronę. Postępowanie w sprawie warunków zabudowy toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.). Przepisy u.p.z.p. nie definiują na jej potrzeby pojęcia strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, przeto zastosowanie znajduje ogólna definicja strony postępowania administracyjnego określona przepisem art. 28 K.p.a. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazać przy tym należy, iż interes prawny należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Zatem wykazanie tylko, że osoba żądająca uznania jej za stronę postępowania powołuje się na swój interes, który oparty jest na konkretnej normie prawa materialnego pozwala na przyjęcie, iż ma ona interes prawny w toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla innej (np. sąsiedniej lub jeszcze dalej położonej) nieruchomości. Nie jest kwestionowane w orzecznictwie, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przysługuje inwestorowi, właścicielom i użytkownikom wieczystym działek objętych zamiarem inwestycyjnym. Również jako dominującą linię orzeczniczą należy uznać pogląd, że interes prawny i tym samym przymiot strony posiada także właściciel tych działek, które znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co jednocześnie wyklucza te podmioty, których nieruchomości nie znajdują się w granicach tego obszaru. O kręgu stron postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy przesądza stopień i rodzaj uciążliwości inwestycji, który nie musi być ograniczony do działek wyłącznie bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami objętymi wnioskiem. Będą to jednak na ogół wyjątki od reguły, mające uzasadnienie w konkretnej sprawie, co wynika najczęściej z uciążliwości planowanej inwestycji, jej oddziaływaniem na inne, nawet nie sąsiadujące bezpośrednio z terenem inwestycyjnym nieruchomości. Zatem zakres oddziaływania planowanej inwestycji może mieć znaczenie przy ustalaniu kręgu stron postępowania o ustaleniu warunków zabudowy, o ile oddziaływanie to jest regulowane przepisami prawa. W sprawie jako bezspornym pozostaje fakt, że teren inwestycyjny oddzielony jest od działki, na której znajduje się budynek zarządzany przez skarżącą Wspólnotę, ulicą mającą charakter drogi publicznej tj. ul. [...]. A zatem o możliwości bycia stroną decydowałby fakt objęcia nieruchomości Wspólnoty oddziaływaniem planowanej inwestycji, o ile znajdowałoby ono swoje oparcie w treści obowiązujących przepisów prawnych. Skarżąca mogłaby być stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy tylko po wykazaniu w konkretnych okolicznościach tej sprawy, przesłanek z art. 28 K.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek, wynikający z przepisów prawa administracyjnego. Do cech interesu prawnego zalicza się przy tym jego realność, co wyklucza uwzględnianie interesów lub naruszenia tych interesów w przyszłości. Okoliczności, na które w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze powoływała się Wspólnota trafnie zostały ocenione przez SKO w [...] jako nie podlegające badaniu w niniejszym postępowaniu. Otóż Wspólnota podnosiła kwestię ograniczenia dostępu do światła ze względu na planowaną nadbudowę, jak również zwiększonego poziomu hałasu ze względu na zmianę funkcji budynku przy ul. [...] w [...]. Na wstępie należy przypomnieć, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie stanowi też podstawy do rozpoczęcia i prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje tylko ogólne stwierdzenie, iż możliwa jest w ogóle realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji (konkretnych rozwiązań projektowych, technicznych) będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Mając więc na uwadze przedstawiony charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy należy stwierdzić, że wskazywane przez skarżącą uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości wynikające z faktu przebudowy, nadbudowy i zmiany przeznaczenia istniejącego budynku z funkcji mieszkalnej z usługami handlu w parterze na funkcję usługową z biurami nie mogą być badane, ani też weryfikowane przez organ administracji prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Kwestia zacienienia bowiem sąsiednich lokali nie stanowi przesłanki, z której wyprowadzić można interes prawny zainteresowanej osoby w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla planowanej w przyszłości inwestycji. Będzie ona bowiem oceniana i brana pod uwagę w postępowaniu mającym za przedmiot zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę (vide choćby wyrok NSA z dnia 15 października 2014r. sygn. akt II OSK 839/13). Jeśli natomiast chodzi o drugą okoliczność, jaka jest konsekwentnie podnoszona, to dotyczy ona hałasu generowanego przez nowe przeznaczenie planowanej inwestycji i wzmożony ruch samochodowy. Skarżący twierdzi, że inne przeznaczenie budynku niż dotychczas będzie generowało hałas, który będzie oddziaływał na budynek zarządzany przez Wspólnotę. Po pierwsze należało ocenić ten zarzut jako potencjalny i przyszły, związany z eksploatacją budynku. Sam fakt zmiany przeznaczenia nie determinuje automatycznie wzrostu poziomu hałasu. Ponadto skarżący musiałby wykazać, że inwestycja spowoduje przekroczenie dopuszczalnych wartości emisji hałasu, bowiem interes prawny musi mieć oparcie w obowiązującej normie prawa. Tymczasem Wspólnota nie wykazała tej okoliczności. Poza wszystkim decyzja o warunkach zabudowy dotyczy budynku w ścisłej zabudowie centrum [...]. To, że zabudowa nieruchomości inwestora powoduje zwiększony ruch na ulicy [...] i zwiększony hałas, w warunkach miejskich jest naturalnym zjawiskiem, co samo przez się oznacza, iż nie są to okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie skarżącej Spółce statusu strony (tak samo wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016r. sygn.. akt II OSK 275/15). Ponadto możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów i osób w okolicy planowanej inwestycji wskazują wyłącznie na interes faktyczny strony skarżącej w toczącym się postępowaniu, który nie skutkuje jednak uznania jej za stronę tego postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 726/06). Wskazywane zatem przez Wspólnotę okoliczności nie mogą zostać uznane za implikujące interes prawny Wspólnoty w ocenianym postępowaniu wznowieniowym. Na zakończenie jedynie Sąd nadmienia, że stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie decyzji na podstawie art. 105 k.p.a. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt. II OSK 1286/09 oraz z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1406/10. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.