IV SA/Wa 1943/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia uwarunkowań środowiskowych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. uzgodnił proponowane uwarunkowania środowiskowe dla przedsięwzięcia w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na terenie kortów tenisowych C. przy ul. [...] w B. na działce ewidencyjnej [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Główny Inspektor Sanitarny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. i przekazał sprawę w całości do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że autor raportu oddziaływania na środowisko jest ojcem pełnomocnika składającego w imieniu inwestora wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji na środowisko. Oznacza to, że autor raportu pozostawał z jedną ze stron w takim stosunku, że wynik sprawy mógł mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. Oparcie rozstrzygnięcia na raporcie sporządzonym przez tę osobę zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego narusza zasady postępowania określone w art. 7, art. 8, art. 24, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 kpa i świadczy o wadliwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego do autora raportu stosuje się przepisy odnoszące się do biegłego i ma wobec niego zastosowanie art. 84 kpa. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył P. A. podnosząc zarzut, iż raport oddziaływania na środowisko jest dowodem w sprawie, jednakże jest to w istocie dowód z dokumentu prywatnego, a nie dowód z opinii biegłego. Wnioskodawca ma pełną swobodę wyboru osoby sporządzającej raport. Nie ma przeszkód, by raport ten sporządził osobiście. W związku z powyższy twierdzenie organu odwoławczego, iż raport sporządzony przez ojca pełnomocnika strony nie może być dowodem w sprawie jest bezpodstawne. Autor raportu posiada odpowiednie kwalifikacje do jego sporządzenia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie w miejsce skarżącego P. A. wstąpił P. S.A. z siedzibą w W. Wyrokiem z dnia 9 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 2380/06) oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodzić należy się z poglądem Głównego Inspektora Sanitarnego, iż w stosunku do osób opracowujących raport oddziaływania na środowisko należy stosować przez analogię przepisy kpa dotyczące biegłych. Wprawdzie obowiązujące przepisy prawa nie zawierają wprost wymogu, by raport był sporządzony przez biegłego, jednakże rodzaj informacji jakie muszą być zawarte w raporcie świadczy o tym, że winna go sporządzić osoba posiadająca wiadomości specjalne z różnych dziedzin techniki oraz z dziedziny ochrony środowiska. Biegłym jest nie tylko osoba wpisana na listę biegłych, lecz każda osoba posiadająca wiedzę specjalistyczną z określonej dziedziny. Osoba sporządzająca raport oddziaływania na środowisko nie jest powoływana przez organ administracji w trybie określonym w kpa jednakże nie oznacza to, iż osoba taka nie powinna być traktowana tak jak biegły. Obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko wynika, bądź wprost z przepisów prawa, bądź z orzeczenia wydanego przez organ administracji. Z kolei obowiązek wskazania osób, które sporządzą raport jak również obowiązek dostarczenia raportu organom administracji ciąży na inwestorze. Zdaniem Sądu jest to uproszczony sposób nadania osobom sporządzającym raport oddziaływania na środowisko statusu biegłego, stanowiący odstępstwo od zasady, iż biegły jest powoływany przez organ administracji w toku toczącego się postępowania administracyjnego. Zarówno ustawowy wymóg sporządzenia raportu jak i wymóg wynikający z orzeczenia organu administracji ma na celu dostarczenie organom administracji materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia. Nie sposób uznać, iż raport jest dokumentem prywatnym, w sytuacji gdy wymóg jego sporządzenia wynika z ustawy lub z orzeczenia organu administracji. Z pewnością raportu nie można uznać za taki dowód jak zeznania świadka lub oględziny. Są to dowody rodzajowo odmienne od raportu. Powyższe argumenty również przemawiają za tym, że osoba sporządzająca raport powinna być traktowana jak biegły. Skoro osoba sporządzająca raport oddziaływania na środowisko winna być traktowana jako biegły, to mają do niej zastosowanie, przez analogię, przepisy kpa dotyczące biegłych. Zgodnie z treścią art. 84 kpa biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 kpa. Zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 4 kpa biegły podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3 tego przepisu, to jest, gdy przedstawicielem strony jest jego małżonek, krewny i powinowaty do drugiego stopnia lub osoba związana z nim z tytułu przysposobienia opieki lub kurateli. W niniejszej sprawie sporządzającym raport oddziaływania na środowisko był S. A. ojciec P. A., który był w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikiem Spółki Akcyjnej P. Tym samym istniały podstawy do wyłączenia S. A. od udziału w postępowaniu jako biegłego na podstawie art. 84 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 kpa. Sporządzony przez S. A. raport, niezależnie od jego merytorycznej zawartości, nie mógł być w tej sytuacji dowodem w sprawie. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniósł P. S.A. z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie art. 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) oraz art. 24 i art. 84 kpa poprzez uznanie, iż osoba sporządzająca raport jest biegłym w rozumieniu art. 84 kpa i podlega ona regulacji określającej zasady wyłączenia na podstawie art. 24 kpa. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie w stosunku do osób opracowujących raport, o którym mowa w art. 50-52 Prawa ochrony środowiska nie ma podstaw do zastosowania w drodze analogii przepisów dotyczących biegłych. Ustawa Prawo ochrony środowiska nie stawia żadnych wymogów odnośnie osób sporządzających raport - może to uczynić nawet inwestor osobiście. W myśl utrwalonych poglądów prezentowanych w doktrynie, stosowanie analogii w procesie stosowania prawa jest dopuszczalne jedynie w razie stwierdzenia, iż w systemie prawnym istnieje luka, niezamierzona przez ustawodawcę. Konsekwencją odejścia od tego stanowiska przez Sąd jest też naruszenie wymogu zawarcia w wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Wyrokiem z dnia 2 października 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1113/07) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z uwagi na trafność zawartego w niej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 Prawa ochrony środowiska oraz art. 24 w zw. z art. 84 § 2 kpa, przez ich błędną wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podstawową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią jest czy w oparciu o obowiązujące w dniu wydania kontrolowanej decyzji przepisy osoba sporządzająca w trybie art. 50 ust. 1 Prawa ochrony środowiska raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ma status biegłego, w rozumieniu kpa (art. 84 § 1) wobec czego miałby do niej zastosowanie przepis art. 24 kpa - dotyczący wyłączenia od udziału w sprawie. Odwoływanie się do analogii w procesie stosowania prawa dopuszczalne jest jedynie wówczas gdy mamy do czynienia z luką prawną, tj. niezamierzonym przez ustawodawcę brakiem regulacji. Analiza przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska nie dostarcza podstaw do przyjęcia, że intencją ustawodawcy było sporządzanie przedmiotowych raportów przez biegłych. Ustawa - Prawo ochrony środowiska jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze nie zawierają żadnych wymogów dotyczących osób przygotowujących raport. Autorem tego opracowania może być zatem dowolna osoba fizyczna lub prawna posiadająca wiedzę specjalistyczną z dziedziny, z którą wiąże się planowane przedsięwzięcie. Nie oznacza to jednak, że jest ona biegłym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza przepisów art. 50-52 Prawa ochrony środowiska przeczy też temu aby raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko był opinią, o której mowa w art. 84 § 1 kpa. Jest on stosownie do treści art. 50 ust. 1 cyt. ustawy - inaczej niż opinia - sporządzany przed wszczęciem postępowania i dołączany do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zakres jego został ściśle określony przepisami art. 52 ust. 1 pkt 1-16 cyt. ustawy i brak jest wymogów podmiotowych, odnoszących się do jego sporządzenia. Wskazywać on powinien jedynie nazwisko osoby lub osób, które go sporządziły (pkt 15 ust. 1 art. 52 cyt. ustawy). Biegłym w rozumieniu zawartej w art. 84 § 1 i § 2 kpa regulacji jest natomiast osoba powołana przez organ w toku toczącego się postępowania, ze względu na posiadaną wiedzę fachową. Warunków tych nie spełnia, z uwagi na zawarte w tej ustawie uregulowania autor raportu, o którym mowa w art. 50 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Z tych przyczyn nie mogą mieć do niego zastosowania zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 84 § 2 przepisy o wyłączeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawy ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego). Warto wskazać, że na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) akceptowany był podobny pogląd. W orzecznictwie sądowym dopuszczano możliwość odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu, jednakże konieczne było spełnienie jednej z dwóch przesłanek: zmiany stanu prawnego albo zmiany stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 1480/99 - niepublikowany; wyrok NSA z dnia 18 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 3348/01 - niepublikowany). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego uchylające postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. uzgadniające proponowane uwarunkowania środowiskowe dla przedsięwzięcia w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na terenie kortów tenisowych C. przy ul. [...] w B. na działce ewidencyjnej [...]. Podstawową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią jest czy w oparciu o obowiązujące w dniu wydania kontrolowanej decyzji przepisy osoba sporządzająca w trybie art. 50 ust. 1 Prawa ochrony środowiska raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ma status biegłego, w rozumieniu kpa (art. 84 § 1) wobec czego miałby do niej zastosowanie przepis art. 24 kpa - dotyczący wyłączenia od udziału w sprawie. Ustawa - Prawo ochrony środowiska jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze nie zawierają żadnych wymogów dotyczących osób przygotowujących raport. Autorem tego opracowania może być zatem dowolna osoba fizyczna lub prawna posiadająca wiedzę specjalistyczną z dziedziny, z którą wiąże się planowane przedsięwzięcie. Nie oznacza to jednak, że jest ona biegłym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza przepisów art. 50-52 Prawa ochrony środowiska przeczy też temu aby raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko był opinią, o której mowa w art. 84 § 1 kpa. Jest on stosownie do treści art. 50 ust. 1 cyt. ustawy - inaczej niż opinia - sporządzany przed wszczęciem postępowania i dołączany do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zakres jego został ściśle określony przepisami art. 52 ust. 1 pkt 1-16 cyt. ustawy i brak jest wymogów podmiotowych, odnoszących się do jego sporządzenia. Wskazywać on powinien jedynie nazwisko osoby lub osób, które go sporządziły (pkt 15 ust. 1 art. 52 cyt. ustawy). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny biegłym w rozumieniu zawartej w art. 84 § 1 i § 2 kpa regulacji jest natomiast osoba powołana przez organ w toku toczącego się postępowania, ze względu na posiadaną wiedzę fachową. Warunków tych nie spełnia, z uwagi na zawarte w tej ustawie uregulowania autor raportu, o którym mowa w art. 50 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Z tych przyczyn nie mogą mieć do niego zastosowania zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 84 § 2 przepisy o wyłączeniu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 wyżej powołanej ustawy.