IV SA/Wa 1954/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi "T." Sp. z o.o. z siedzibą w W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] lipca 2010r. - zaskarżoną skargą przez "T." Sp. z o. o. z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uchyliło decyzję Burmistrza S. z [...] maja 2010 r. ustalającą na wniosek skarżącej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego o powierzchni sprzedażowej do 2000 m2 z parkingami, zbiornikiem przeciwpożarowym i trzema zjazdami na działkach o nr geod. [...],[...], części działki [...], położonych przy ul. [...] oraz części działek [...] i [...] (ulice) dla projektowanych zjazdów przy ul. [...] i ul. [...] w S. i przekazało sprawę do organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Rozpoznając odwołanie skarżącej - Kolegium podało, iż decyzją z [...] maja 2010r.) ustalono na rzecz odwołującej się warunki zabudowy dla inwestycji o powierzchni sprzedażowej do 2000 m 2, natomiast już w ustaleniach dotyczących: rodzaju zabudowy (pkt 1 decyzji), warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2.1.1. decyzji), uzasadnieniu oraz analizie funkcji i zagospodarowania terenu wskazano powierzchnię sprzedażową do 1000 m2. Tymczasem ustalenie lokalizacji inwestycji następuje na wniosek inwestora. Organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, przy czym bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Granice, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanego obiektu budowlanego oraz funkcja jaką ma pełnić. Parametry obiektów budowlanych takie jak np. wysokość budynku, ilość kondygnacji, linia architektoniczna, geometria dachu, mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazań wynikających z wniosku inwestora. Ustalenie wysokości zabudowy i szerokości elewacji frontowej musi wynikać z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej Sygn. akt IV SA/Wa 1954/10 zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ. U. Nr 164, poz. 1588). W świetle powyższego sprawa wymaga przeprowadzenia ponownej analizy funkcji i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej we wniosku inwestora z 20 lutego 2006r., a dotyczącej pawilonu handlowo - usługowego o powierzchni sprzedażowej do 2000 m2. T. Sp. z o. o. w skardze wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] lipca 201Or. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 K.p.a. przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a nadto art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 15, art. 77 art. 80 i art. 107 K.p.a. Skarżąca wskazała, iż istota zarzutów skargi sprowadza się do zakwestionowania uchylenia decyzji przez Kolegium i oddania sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy Kolegium mogło i powinno wydać decyzję załatwiającą sprawę co do istoty. Skarżąca podtrzymując zarzuty odwołania, i negatywne stanowisko względem niektórych elementów orzeczenia organu pierwszej instancji, które pozostają w sprzeczności z prawem, uważa, że niezgodności te w świetle procedury administracyjnej, podlegają usunięciu przez organ drugiej instancji. Strona nie kwestionuje postępowania dowodowego, w szczególności prawidłowości sporządzonej analizy urbanistycznej. Naruszenie prawa przez organ pierwszej instancji dotyczy wniosków wyciągniętych z materiału dowodowego, a co za tym idzie przyjęcia nieprawidłowych ustaleń w decyzji o warunkach zabudowy. Rozstrzygnięcie zatem nie wymaga powtórzenia w całości ani w znacznej części postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy, ze względu na sprawność i szybkość postępowania, a także konieczność ochrony praworządności, powinien w oparciu o materiał dowodowy orzec co do istoty, korygując warunki zabudowy w zakresie niewynikającym z analizy i sprzecznym z przepisami prawa. Jest to tym bardziej konieczne, że dotychczasowy przebieg sprawy wskazuje na daleko idącą niechęć organu pierwszej instancji względem inwestora, bezprawne przedłużanie postępowania i szukanie możliwości powstrzymywania budowy przedmiotowego obiektu, w oczekiwanej przez inwestora formie. Nie poparte żadną argumentacją stwierdzenie organu odwoławczego, że Sygn. akt IV SA/Wa 1954/10 sprawa wymaga przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej nie jest zgodne ze stanem sprawy. Skarżąca podkreśliła także, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 28 kwietnia 2006r. Organ ustalił istotne parametry inwestycji w sposób niezgodny z wnioskiem oraz z obowiązującymi przepisami prawa. Niemniej jednak wszystkie te uchybienia może naprawić organ odwoławczy działając w granicach art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2010 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd oddalając skargę przede wszystkim miał na względzie prawidłowość podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, tj. uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, pomimo że jego uzasadnienie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a. Organ nie rozważył bowiem w nim szeregu okoliczności faktycznych i prawnych, które - poza wykazanymi - dodatkowo przemawiałyby za trafnością podjętego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy uznano, iż wykazane uchybienie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż nawet zadośćuczynienie wymogom wynikającym z ww. przepisu i tak wymagałoby od organu wydania decyzji opartej na art. 138 § 2 K.p.a. Sygn. akt IV SA/Wa 1954/10 Pod adresem decyzji organu odwoławczego należy jeszcze skierować inne uwagi, pozostające jednak również bez wpływu na wynik sprawy. Otóż decyzja ta zawiera kilka oczywistych omyłek. We wstępnej jej części wskazuje się, że została ona wydana "po rozpoznaniu w dniu [...] czerwca 2009r. odwołania", podczas gdy rozpoznanie odwołania i wydanie decyzji nastąpiło w dniu [...] lipca 2010r. W uzasadnieniu wskazuje się, iż "z akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta S. decyzją [...] z dnia [...] marca 2009r. ustalił na rzecz skarżącej warunki zabudowy [...]". Tymczasem warunki zabudowy na rzecz skarżącej ustalono w decyzji z [...] maja 2010r. Dalej wbrew treści decyzji z [...] maja 2010r. pisze się, iż "W uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa". Nadto wskazuje się na rozpatrzenie wniosku inwestora z 20 lutego 2006r., podczas gdy z akt sprawy wynika, że ów wniosek został zwrócony skarżącej, wobec nieuzupełnienia jego barków. Wbrew twierdzeniom skargi uchybienia jakiego dopatrzyło się Kolegium w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie można było zakwalifikować do tego rodzaju uchybień, które Kolegium mogło konwalidować w ramach postępowania odwoławczego, korzystając z uprawnień jakie daje mu art. 136 K.p.a., a w konsekwencji wydać rozstrzygnięcie reformatoryjne, odpowiadające treści art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wykazanie z jednej strony, że ustala się warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku handlowo - usługowego o powierzchni sprzedaży do 2000 m2, a z drugiej odejście w ustaleniach szczegółowych, od tak istotnego określenia przedmiotu żądania inwestora i dokonanie ustaleń - z uwzględnieniem zagospodarowania terenu sąsiadującego z inwestycją - w zakresie rodzaju zabudowy, warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, dla obiektu handlowo - usługowego o powierzchni sprzedaży do 1000 m2, bez wątpienia uzasadniało podjęcie rozstrzygnięcia na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. Zauważona przez organ odwoławczy nieprawidłowość w decyzji ustalającej warunki zabudowy była nie do zaakceptowania z punktu widzenia przepisów regulujących materię planowania i zagospodarowania przestrzennego i wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Bezspornie winna więc być przeprowadzenia ponowna analiza w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania w oparciu o cechy zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, czyli postępowania wyjaśniającego. W efekcie wykazania, że Sygn. akt IV SA/Wa 1954/10 inwestycja jest dopuszczalna, albowiem spełnione zostały łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym {Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: p.z.p. i przepis ten powinien został powołany w postawie prawnej decyzji o warunkach zabudowy. Dalej z kolei należy wykazać - jak zapowiedziano już we wcześniejszej części uzasadnienia - inne uchybienia choć nie mające istotnego wpływu na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia, ale zaistniałe w sprawie podczas wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o warunkach zabudowy, na które organ odwoławczy, pomimo prawidłowego rozstrzygnięcia, nie zwrócił uwagi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po pierwsze ustalenie warunków zabudowy nastąpiło z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 9 p.z.p., który stanowi, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Z akt sprawy wynika, iż chociaż teren planowanej inwestycji przylega do dwóch dróg publicznych będących drogami powiatowymi, tj. ul. [...] i ul. [...], to decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana po uprzednim uzgodnieniu z zarządcą tych dróg, czyli zarządem powiatu. Wbrew temu w podstawie prawnej decyzji organ powołuje art. 60 ust. 1 p.z.p., który stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniach z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 p.z.p. Po drugie ustalenie warunków zabudowy nastąpiło z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 163, poz. 1588) w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 p.z.p. - jest możliwe, jak już wyżej zauważono, jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Do tych warunków należy m. in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, jak również ustalenie że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. jako takie Sygn. akt IV SA/Wa 1954/10 ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o p.z.p., a granice obszaru analizowanego na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o które mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Przekładając powyższe na stan przedmiotowej sprawy należy zauważyć, iż organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Analiza jaką organ pierwszej instancji sporządził w sprawie nie odpowiada wymogom Sygn. akt IV SA/Wa 1954/10 wynikającym z cytowanego rozporządzenia. Z treści decyzji z [...] maja 2010r. wynika, że "wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu określono na załączniku mapowym w skali 1:500 oraz części tekstowej analizy stanowiącej załącznik do decyzji", zaś z części tekstowej analizy, wynika że "granice terenu analizowanego oznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 (arkusz A, B, C). Tymczasem w aktach sprawy brak arkusza A, z którego w sposób wyraźny wynikałoby, że stanowi on część załącznika decyzji z [...] maja 2010r. w postaci analizy graficznej. Z kolei pozostałe arkusze, tj. B i C są nieczytelne, trudno wyczytać z nich jak kształtują się granice obszaru poddanego analizie i jak kształtują się takie cechy zabudowy sąsiedniej jak: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni danej działki sąsiedniej, szerokość i wysokość elewacji frontowych, czy geometria dachu, których jednostkowe odzwierciedlenie znalazłoby się również w analizie tekstowej. Nawet pełnomocnik organu, który stawił się na rozprawę, nie potrafił zlokalizować na załącznikach decyzji działki nr [...], zabudowanej budynkiem usługowo -handlowym, która z racji charakteru zabudowy stanowiła zasadniczy punkt odniesienia przy określaniu poszczególnych parametrów nowej zabudowy. Po trzecie organ powinien wyraźnie określić, który wniosek inwestora rozpatruje, bowiem w decyzji z [...] maja 2010r. mówi się o wniosku z 28 kwietnia 2006r, zaś w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wskazuje się na rozpoznanie wniosku inwestora z 20 lutego 2006r. Natomiast z akt sprawy wynika, iż wniosek z 28 kwietnia 2006r. był nowym wnioskiem, złożonym na skutek zwrócenia inwestorowi wniosku z 20 lutego 2006r. ze względu na niedotrzymanie terminu wyznaczonego dla jego uzupełnienia. Ponadto obowiązkiem organu jest dokonanie kontroli wniosku pod kątem spełnienia elementów jakie wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać (art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 p.z.p.), a w przypadku stwierdzenia określonych braków wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia. Po czwarte organ administracji publicznej stosownie do art. 61 § 4 K.p.a. jest zobowiązany do ustalenia wszystkich podmiotów, które spełniają warunki przewidziane w art. 28 K.p.a. W świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub Sygn. akt IV SA/Wa 1954/10 użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja (art. 63 ust. "1 p.z.p.) oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, na teren których rozciągać będzie się oddziaływanie inwestycji, której dotyczy dane postępowanie (pod. wyrok NSA z 25.02.2009r., sygn. akt II OSK 1732/07, publ. Lex nr 515123; wyrok NSA z 3.11.2009r., sygn. akt II OSK 673/09). Zazwyczaj ustalenie stron postępowania odbywa się na podstawie danych widniejących w ewidencji gruntów. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się jedynie nieaktualny na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, bowiem obrazujący stan rejestru na dzień 30 stycznia 2006r., wypis z ewidencji gruntów dotyczący działek inwestycyjnych nr [...],[...] i [...]. Obecnie działki te są własnością skarżącej. Ponadto na podstawie akt sprawy nie można ustalić, której działki właścicielami są: S. B., E. B., M. S., W.S. oraz W. P. Z kolei z wypisu ewidencji gruntów aktualnego na dzień 8 grudnia 2010r., który organ pierwszej instancji przedłożył na wezwanie Sądu, wynika iż udziału w postępowaniu nie zapewniono W. C. i M. C. - właścicielom działki sąsiadującej z terenem inwestycji - nr [...]. Powyższe dowodzi, iż nie wiadomo jakimi zasadami kierował się organ ustalając krąg stron postępowania, zatem i tym aspektem sprawy organ pierwszej instancji winien zająć się po przekazaniu sprawy przez Kolegium do ponownego rozpoznania. Skoro Sąd nie stwierdził, aby organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to na mocy art. 151 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.