IV SA/Wa 1962/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] marca 1213 r. odmawiające Stowarzyszeniu udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii napowietrznej elektroenergetycznej 110 kV zlokalizowanej na terenie gmin M. i W. w okolicy miejscowości W., R., O. i M.. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ przedstawił następujący stan sprawy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Burmistrza Gminy i Miasta W. odmówił Stowarzyszeniu udziału na prawach strony w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację powyżej opisanego przedsięwzięcia, wskazując w uzasadnieniu, że Stowarzyszenie nie przedstawiło szczególnej argumentacji przemawiającej za jej udziałem w postępowaniu. Powoływanie się na zainteresowanie społeczności lokalnej zagadnieniami zagospodarowania przestrzennego jest niewystarczającym argumentem. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyło Stowarzyszenie E. z siedzibą w W., wskazując, że dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu ma służyć wspieraniu interesu społecznego, który jest wyrażany przez lokalną społeczność. Udział K. w sprawie nie ma służyć partykularnym celom samej organizacji, lecz ma na celu ochronę obiektywnego interesu społecznego. Rozpatrując powyższe zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, że kpa przewiduje możliwość uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby, ale jest to uwarunkowane spełnieniem przesłanki wymienionej w art. 31 § 1 pkt 2 kpa, a więc wystąpieniem organizacji społecznej z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. O dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu lub jego wszczęciu rozstrzyga organ administracji, który ocenia czy jej żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, a także interesem społecznym. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie, nie budzi wątpliwości okoliczność, że cele statutowe Stowarzyszenia E. uzasadniają wzięcie przez nią udziału w postępowaniu. Jak wynika bowiem z rozdziału 2 statutu Stowarzyszenia, celami K. są m.in. działania na rzecz zachowania i wzbogacenia środowiska naturalnego, działania na rzecz ekologii, ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego, ochrona praw i dobrostanu zwierząt, promocja inicjatyw związanych z ochroną środowiska, ochroną zwierząt i działalnością proekologiczną ( rozdział 2 § 6 ). Natomiast K. realizuje swoje cele statutowe poprzez m.in. udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych w sprawach związanych z ochroną środowiska, ochroną zwierząt oraz ochroną praw i interesów konsumentów (rozdział 2 § 7 ). Bardziej złożoną jest – zdaniem organu - ocena, czy interes społeczny uzasadnia udział organizacji w sprawie, ponieważ dokonywana jest ona na podstawie wielu, nie zawsze do końca uchwytnych kryteriów, m.in. prawa, polityki, doświadczenia, analogii, doraźnych potrzeb itp. Wymienione dwie przesłanki wyznaczające zakres uznania mają znaczenie równorzędne, nie ma zatem żadnych podstaw do ich hierarchizowania poprzez chociażby ustalenie priorytetu dla interesu społecznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przyjęło, że w sytuacji braku definicji ustawowej pojęcia "interesu społecznego", to ogólne sformułowanie odpowiada rozumieniu pojęcia "interesu społecznego", o jakim mowa w art. 31 kpa, interes społeczny, na który może powoływać się organizacja społeczna, żądając dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym, wymaga konkretyzacji poprzez wskazanie wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia i odniesienia się do przedmiotu postępowania. Organ administracji powinien w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w możliwie pełny sposób, określić, na czym ten interes polega, zdefiniować go w tym konkretnym przypadku i wykazać, że wnioskujący taki interes społeczny w danej sprawie posiada bądź nie. W ocenie Kolegium, zdefiniowanie tego pojęcia przez organ pierwszej instancji w odniesieniu do konkretnego przypadku i argumentacja odnosząca interes społeczny do ochrony środowiska, miała w niniejszej sprawie istotne znaczenie. Kolegium podało, za organem pierwszej instancji, że z charakteru planowanego przedsięwzięcia, jakim jest budowa linii napowietrznej elektroenergetycznej 110 kV nie wynika, aby ten rodzaj inwestycji mógł negatywnie oddziaływać na środowisko naturalne. Teren inwestycji stanowi rolniczą przestrzeń produkcyjną, a na działkach sąsiednich znajduje się rozproszona zabudowa zagrodowa i drogi publiczne. Brak jest podstaw do uznania, że realizacja przedsięwzięcia będzie stanowiła zagrożenie dla środowiska naturalnego, w tym fauny. Powoływanie się Stowarzyszenia na potencjalne zagrożenia dla gatunków zwierząt i owadów, tj. rowy, wykopy budowlane czy też oddziaływania linii wysokiego napięcia mają charakter hipotetycznego twierdzenia, niepopartego żadnym dowodem. Ponadto, inwestor uzyskując pozytywną decyzję lokalizacyjną i następnie pozwolenie na budowę jest zobligowany do podjęcia szeregu działań mających na celu ochronę zarówno praw osób trzecich, jak i środowiska naturalnego. Szczegółowe kwestie związane z ochroną środowiska badane są natomiast w drodze odrębnego postępowania w sprawie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. DzU 2008, Nr 199, poz.1227). Organ odwoławczy wskazał, że argument K. zawarty we wniosku z dnia [...] marca 2013 r., a dotyczący ewentualnego przekształcenia i zmian terenu rolniczego wskutek realizacji inwestycji nie mogą stanowić podstawy do uznania zaistnienia "interesu społecznego". Ogólnikowość zgłoszonego żądania Stowarzyszenia nie wskazuje jednoznacznie na związek pomiędzy celami działania Stowarzyszenia a przedmiotem postępowania, do którego chce ono przystąpić, w powiązaniu z interesem społecznym; brak jest określenia interesu społecznego skonkretyzowanego w danej sprawie indywidualnie, przy uwzględnieniu jej realiów i uwarunkowań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podkreśliło, że interes organizacji społecznej do występowania w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony, zwłaszcza, że interes strony przeważnie pozostaje w sprzeczności z interesem organizacji społecznej, przystępującej do postępowania. Organizacja powinna też wykazać, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danej konkretnej sprawie. Musi istnieć merytoryczne powiązanie między przedmiotem sprawy a osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko celami organizacji społecznej. W niniejszej sprawie oprócz wykazania zainteresowania jej przedmiotem, Stowarzyszenie żadnej z tych okoliczności nie wykazało. Samo powołanie się na cele statutowe jest niewystarczające, gdy chce się brać udział w tak specjalistycznym postępowaniu, jakim jest postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udział Stowarzyszenia, które ma tylko w statucie wpisany cel ochrony środowiska w szerokim znaczeniu tego pojęcia, a nie przedstawia żadnych w tej mierze realnych osiągnięć, jest zbędny. We wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie brak jest jakiegokolwiek odwołania się np. do przydatnej w sprawie wiedzy merytorycznej członka (-ów) Stowarzyszenia w zakresie ochrony środowiska naturalnego. Tymczasem za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Nie negując chęci uczestnictwa w potencjalnym zamyśle zmiany zagospodarowania terenu objętego wnioskiem inwestorskim, wskazać należy, że Stowarzyszenie nie wykazało w sposób konkretny, w czym upatruje zagrożenia dla w/w terenu. Nie wskazało konkretnych parametrów planowanej inwestycji, które mogłyby szkodliwie wpłynąć na dane nieruchomości oraz stopnia, w jakim mogłoby się to dokonać. Ponadto Stowarzyszenie nie wskazało w sposób dostatecznie sprecyzowany, które walory istniejącego środowiska naturalnego uznaje za najbardziej wartościowe, które w jego ocenie winny być przedmiotem ochrony. Powołanie się na tak ogólne wartości, jak chęć ochrony ogólnej grupy zwierząt czy dbałość o walory krajobrazowe otoczenia inwestycji, a także rodzaj inwestycji objętej wnioskiem, nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego. Zasadnie przyjął - zdaniem organu odwoławczego - organ pierwszej instancji, że argumentacja Stowarzyszenia była niewystarczająca do uznania, iż Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego uzasadniającego przystąpienie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się argumentacji Stowarzyszenia, że realizacja energetyki wiatrowej budzi sprzeciw lokalnej społeczności co potwierdza np. witryna internetowa Stowarzyszenia Zwykłego [...] czy działalność komitetu protestacyjnego działającego przeciwko budowie elektrowni wiatrowej, to wskazano, że okoliczności te są bezprzedmiotowe dla uznania wystąpienia interesu społecznego po stronie Stowarzyszenia. K. G. reprezentuje wyłącznie swoich członków, którzy są osobami fizycznymi, przyjmowanymi do K. w drodze uchwały Rady (zgodnie z rozdziałem 3 § 9 i 10 statutu). Zatem, wypowiadanie się za inne podmioty, tj. niezidentyfikowaną lokalną społeczność czy za podmiot, który może sam ubiegać się o udział w postępowaniu na prawach strony, tj. inne Stowarzyszenie nie znajduje umocowania w przepisach prawa. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wskazał, że naturalna opozycja przeciwko powstaniu nowej, kolejnej inwestycji nie może stanowić przesłanki uzasadniającej dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę tej inwestycji (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 lipca 2004 r. II SA/Ka 1458/2002). Wobec powyższego organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że wymagana przez art. 31 § 1 kpa przesłanka występowania interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu, nie została wykazana. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenia E. z siedzibą w W.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] marca 2013 r. wskazało, że postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 31 § 2 kpa. Ponadto wskazało, że zostało wydane: - z błędnym rozpatrzeniem, iż w sprawie postępowania dotyczącego ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanej budowy linii elektroenergetycznej w gminach W. i M. nie zaistniał interes społeczny przemawiający za tym, aby K. G. uczestniczył w nim – jako organizacja społeczna na prawach strony, - z błędną oceną wyższości rangi interesu społecznego reprezentowanego przez stronę – w tym przypadku przez inwestora budowy linii nad interesem organizacji społecznej, która pragnie uczestniczyć w postępowaniu, aby reprezentować w nim sprawy szeroko rozumianej ochrony środowiska, popierane także jednoznacznie przez miejscową społeczność gmin W. i M., - z błędną oceną znanej z urzędu zaskarżonemu organowi działalności K. G. w zakresie uczestniczenia na prawach strony w postępowaniach administracyjnych i "kwalifikacji" w tym zakresie tej organizacji społecznej, - z rozstrzygnięciem niekorzystnym dla skarżącego, bez wcześniejszego wezwania go do uzupełnienia wniesionego wniosku, który zdaniem SKO w P. był materiałem niekompletnym, - bez rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy – gdyż wskazanie SKO w P., że K. G. może wpływać na treść wydawanej decyzji korzystając z uprawnień przysługujących organizacji społecznej na podstawie art. 31 § 5 było bezprzedmiotowe ponieważ decyzja ta została w pierwszej instancji wydana już w dniu [...] marca 2013 r., zaś w dacie wydania zaskarżonego postanowienia SKO w P. z dnia [...] maja 2013 r. była decyzją ostateczną. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie szczegółowo uzasadniło wskazane powyżej zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Z żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 kpa, organizacja społeczna może wystąpić, jeżeli spełnione są jednocześnie trzy warunki, co wynika z brzmienia tego przepisu. Po pierwsze, postępowanie to musi dotyczyć sprawy innej osoby, czyli nie może dotyczyć własnego interesu organizacji społecznej. Po drugie, żądanie organizacji społecznej sformułowane na podstawie art. 31 § 1 kpa musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. I po trzecie, za wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu lub za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, musi przemawiać interes społeczny. Wykazanie, że postępowanie dotyczy sprawy innej osoby podobnie jak to, że żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, zazwyczaj nie sprawia większego problemu, gdyż te okoliczności wynikają z dokumentów będących w posiadaniu organu, ewentualnie przedstawionych na wezwanie organu przez organizację społeczną. Większy problem stanowi wykazanie przez organizację społeczną, że za żądaniami jej opartymi na art. 31 § 1 kpa, przemawia interes społeczny, co podlega każdorazowej ocenie organu. Argumentacja świadcząca o tym, że za wszczęciem postępowania z urzędu lub dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny, powinna wynikać z pisma (podania, wniosku) złożonego przez organizację społeczną, w tym przypadku Stowarzyszenie. Nie ma stałego wzorca ani reguły jak powinna organizacja społeczna wykazać organowi administracji publicznej, do którego skierowała żądanie, że za jej inicjatywą w przedmiocie wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczeniem do udziału w postępowaniu na prawach strony przemawia interes społeczny. W każdym przypadku należy tę kwestię rozpatrywać indywidualnie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2012 r., sygn.akt II OSK 663/11, Lex 1217445). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08 podniósł m.in., iż otrzymując wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym organ administracji musi ocenić, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy, ryzykując nawet ewentualnym wydłużeniem czasu załatwienia sprawy, czy zwiększeniem nakładu pracy koniecznego do przygotowania decyzji. Wskazać należy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku, że przedmiotem żądania organizacji i rozstrzygnięcia organu prowadzącego postępowanie w tej sprawie jest wyłącznie udział organizacji "w postępowaniu", czyli w czynnościach podejmowanych pod kierunkiem właściwego organu administracyjnego, poprzedzających wydanie decyzji. Nie powstają w efekcie dla takiej organizacji skutki materialne, bo organizacja ma wypowiadać się w sprawie dotyczącej innej osoby. Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, tak więc w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na przepisie art. 31 § 1 kpa. W związku z tym organizacja społeczna występująca z takim żądaniem, powinna starać się w każdej sprawie wykazać, że za wszczęciem postępowania z urzędu bądź za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, iż nie występuje interes społeczny w dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Organy stwierdziły, że ogólnikowość zgłoszonego żądania Stowarzyszenia nie wskazuje jednoznacznie na związek pomiędzy celami działania Stowarzyszenia, a przedmiotem postępowania, do którego chce ono przystąpić, w powiązaniu z interesem społecznym; brak jest określenia interesu społecznego skonkretyzowanego w danej sprawie indywidualnie, przy uwzględnieniu jej realiów i uwarunkowań. Powołanie się na tak ogólne wartości jak ład przestrzenny czy dbałość o interes mieszkańców, a także rodzaj inwestycji objętej wnioskiem, nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 897/08, Lex nr 549644). Od ochrony powyższych wartości ogólnych są odpowiednie organy, które w przypadku każdego obiektu, wpisanego do rejestru zabytków, muszą czuwać nad prawidłową realizacją wszelkich, wykonywanych w obiekcie, robót. Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 kpa, zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia art. 31 § 1 kpa byłaby sprzeczna z ratio legis tego przepisu, gdyż zawężałoby to zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu. Poza tym, nie wolno jest interpretować przepisów prawnych tak, by pewne ich fragmenty okazały się zbędne, były pominięte przez dokonującego wykładni (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, wyd. II, Toruń 2010, s. 122). Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.