IV SA/Wa 1971/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 29 listopada 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. W. i H. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania K. W. i H. W., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r. o odmowie uwzględnienia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. K. w W. (działki ewid. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 i nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2). W oparciu o tę decyzję założono księgę wieczystą KW nr [...], w której jako właściciela nieruchomości ujawniono Miasto [...] dla nieruchomości stanowiącej działki nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 i nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. Skarżąca H. W. w dniu [...] maja 2010 r. wystąpiła z wnioskiem (pismo z dnia [...] maja 2010 r., uzupełnione pismem z dnia [...] lipca 2010 r.) o ustalenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne wskazując na podstawę prawną art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133,poz. 872 ze zm.). Skarżąca K. W. w dniu [...] lipca 2010 r. wystąpiła z wnioskiem (pismo z dnia [...].07.2010 r., uzupełnione pismem z dnia [...].11.2010 r.) o ustalenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne wskazując na podstawę prawną art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Skarżące we wnioskach wskazały podstawę prawną "art. 73 ww. ustawy, a jeżeli to nie będzie możliwe, to chwilowo art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121), albo ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496) do czasu przywrócenia ustawy art. 73, do której będzie się starała odzyskać prawa własności prawa o uczciwą zapłatę na mocy ustawy art. 73 za wszystkie dobra bez uszczerbków". Ponadto K. W. w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. napisała, że "nieterminowe złożenie wniosku nie wynika z mojej winy, ponieważ od 1968 r. nie mieszkam w R., a sprawa była słabo nagłośniona i informacja do mnie nie dotarła". Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżące sprecyzowały swoje wnioski o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi i wskazały nieruchomości i ich oznaczenia geodezyjne: działki ewid. nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] przy ul. K. w W. (będące przedmiotem niniejszej decyzji), działka nr [...] z obrębu [...] przy ul. J., działka nr [...] z obrębu [...] przy ul. P., działka nr [...] z obrębu [...] przy ul. P., działka [...] z obrębu [...] przy ul. M., działka nr [...] z obrębu [...] przy ul. M., działka nr [...] z obrębu [...] przy ul. D. i działka nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Organ I instancji, z uwagi na wskazanie przez skarżące różnych podstaw prawnych swoich wniosków o odszkodowanie (art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, art. 98 lub art. 122 a ustawy o gospodarce nieruchomościami), podzielił wnioski skarżących na trzy różne tryby załatwienia sprawy. Rozpoznawana sprawa prowadzona jest w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1989 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Postanowieniem z [...] marca 2011 r. Prezydent [...] zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w [...]. stanowiącą działki nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] i działki nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] oraz działka nr [...] z obrębu [...] zajętą pod drogi. Prezydent [...] postanowieniem z [...] lipca 2017 r. odmówił podjęcia zawieszonego. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2018 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej działek nr [...]nz obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz umorzył postępowanie w tym zakresie oraz utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie orzekające o odmowie podjęcia postępowania w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], z obrębu [...] i działek nr [...], [...], [...] z obrębu [...]. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Prezydent [...] podjął zawieszone postępowanie w sprawie odszkodowania w części dotyczącej działek ewid. nr [...] i nr [...] zajętych pod ul. K. w W.. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Prezydent [...] odmówił uwzględnienia wniosków skarżących o ustalenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną ul. K. w W. (działki ewid. nr [...] i nr [...]) w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133,poz. 872 ze zm.) - z uwagi na fakt, iż przedmiotowe wnioski złożone zostały z uchybieniem terminu. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołań K. W. i H. W., utrzymując w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r., podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. W sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod ul. K. (działki ewid. nr [...] i nr [...]) postępowanie wszczęte zostało przez Prezydenta [...] z wniosku złożonego przez K. W. w dniu [...] lipca 2010 r. i przez H. W. w dniu [...] maja 2010 r. Oznacza to, że skarżące złożyły wnioski o odszkodowanie za zajętą pod drogę nieruchomość po upływie ustawowego terminu. Przewidziany w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną termin do złożenia wniosku o odszkodowanie jest terminem zawitym. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Przekroczenie zakreślonego terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia co oznacza, że skarżące utraciły możliwość dochodzenia przysługujących im uprawnień - odszkodowania. Do przywrócenia terminu nie jest uprawniony, ani orzekający w sprawie organ, ani też sąd, bowiem nie można tu zastosować przepisów prawa procesowego o przywrócenie terminu (art. 58-60 K.p.a.) ani przepisów kodeksu cywilnego dotyczących przedawnienia roszczeń majątkowych. W związku z tym nie mają tu znaczenia okoliczności usprawiedliwiające przedwczesne bądź spóźnione zgłoszenie wniosku zdarzeniami niezależnymi od strony. W skardze K. W. i H. W. zarzuciły naruszenie: 1) art. 7 i 77 §1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w całości postępowania dowodowego; 2) art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że roszczenie wywłaszczonych właścicieli nieruchomości, którzy nie złożyli w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do [...] grudnia 2005 r. wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa także w przypadku, gdy w trakcie trwania tegoż okresu toczyło się postępowanie spadkowe, które zakończyło się po [...] grudnia 2005 r. Skarżące wskazały, że pomimo postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej W. W. wydanego przez Sąd Rejonowy dla [...] w dniu [...] lipca 1997 roku, [...] Wydział [...] sygn. akt [...] (spadek po zmarłej nabyli syn W. W. i K. W.), to ponadto toczyło się postępowanie o dział spadku przed Sądem Rejonowy dla [...], [...] Wydział [...] sygn. akt [...] oraz kolejne postępowanie o dział spadku przed tym samym sądem pod sygn. [...], które zostało zakończone wydaniem postanowienia w dniu [...] lipca 2009 roku, a więc już po terminie wskazanym przez ustawodawcę. Powyższe postępowania, z uwagi na ustalenie zakresu spadku w praktyce uniemożliwiały skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 73 ust. 3. Organ stwierdza jedynie lakonicznie, że wniosek należało zgłosić i.- wymaganych terminie, a dokumenty spadkowe po poprzednikach prawnych, uzupełnić po ich uzyskaniu. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, należy bowiem zauważyć, iż ustawodawca w treści przepisu wyraźnie wskazuje, że odszkodowanie jest wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości. W okresie, w którym można było złożyć wniosek nie było właściciela nieruchomości, gdyż toczyły się postępowania spadkowe. Skarżące nie mogły złożyć wniosku o odszkodowanie, gdyż nie mogły udokumentować w żaden sposób prawa własności do nieruchomości. W ocenie skarżących, interpretacja uniemożliwiająca skuteczne domaganie się wniosku jest niezgodna z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem niezwykle krótki termin przyjęty przez ustawodawcę nie daje gwarancji, jak w niniejszym przypadku, że wszyscy uprawnieni mogą skorzystać z przyznanych im uprawnień, gdyż postępowanie sądowe, po zakończeniu którego wnioskodawczynie nabyły uprawnienia trwało znacznie dłużej niż termin ustalony przez ustawodawcę. Podnosząc takie zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o oddalenie skargi. Odpis odpowiedzi na skargę został doręczony pełnomocnikowi skarżący w dniu [...] lipca 2018 r. Skarżące w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.) odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2005r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Artykuł 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w sposób jednoznaczny wyznacza granice czasowe, w których było możliwe skuteczne złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Zachowanie terminu do złożenia wniosku stanowi podstawową przesłankę do ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Termin ten obejmował okres od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2005 r., co oznaczało, że jedynie w tych granicach czasowych możliwe było skuteczne złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Po dniu [...] grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że termin ten jest terminem zawitym prawa materialnego i nie podlega przywróceniu, niezależnie od przyczyn uchybienia tego terminu. Jak przyjmuje się orzecznictwie sądów administracyjnych uchybienie terminowi, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie może być sanowane wskutek wniosku o przywrócenie terminu i jednoznacznie kształtuje sytuację prawną uprawnionego i zobowiązanego z tytułu odszkodowania. Z mocy prawa termin ten nie podlega dyspozytywności stron stosunku odszkodowawczego. W wypadku jego upływu, organy orzekające w kwestii wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania są zobowiązane rozstrzygnąć sprawę merytorycznie i orzec o bezzasadności żądania strony (por. np. wyrok NSA z 16 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1490/09). Wykładnia art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dokonana przez organy administracji jest prawidłowa i wbrew twierdzeniom skargi nie narusza art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stanowiący podstawę odmowy uwzględnienia wniosków skarżących art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na co także zwrócił uwagę organ odwoławczy, był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który nie dopatrzył się jego niezgodności z Konstytucją RP. W wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02 (OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 66) Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z art. 21 ust. 2 Konstytucji. W wyroku z 15 września 2009 r., sygn. P 33/07 (OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 123) Trybunał orzekł o zgodności art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji. W kolejnym wyroku z 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09 (OTK-A z 2011, nr 4, poz. 35) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest zgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawodawca odsunął w czasie możliwość zgłoszenia i realizacji roszczenia odszkodowawczego w ten sposób, iż podmioty uprawnione miały dwa lata - bez uszczerbku dla ich prawa podmiotowego - na uzyskanie informacji o przyjętym rozwiązaniu legislacyjnych oraz jego konsekwencjach w sferze przysługujących im praw majątkowych. W art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przyjęto pięcioletni termin na zgłoszenie stosownego wniosku, który nie wymagał dochowania szczególnej formy i pełnił podwójną funkcję. Z jednej strony stanowił zgłoszenie roszczenia odszkodowawczego, z drugiej zaś zawierał w sobie żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania. Zgłoszenie wniosku było jedyną czynnością, której prawo wymagało od podmiotu uprawnionego, aby mógł on uchronić się przed negatywnym skutkiem upływu terminu. Samo zaś wskazanie terminu zawitego, przy zachowaniu odpowiedniej vacatio legis, nie może zostać uznane za nadmierne obciążenie. Ponadto w powołanym wyroku z 19 maja 2011 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zważywszy na brak normy prawnej, która wyłączałaby powstającą na gruncie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wierzytelność z masy spadkowej, nie powinno budzić wątpliwości, że legitymowanym do złożenia wniosku był również spadkobierca wywłaszczonego podmiotu. Spadkobiercy przysługiwało to uprawnienie przed prawomocnym rozstrzygnięciem postępowania spadkowego (zob. odpowiednio art. 922 i art. 925 k.c.). Termin do złożenia wniosku nie jest uzależniony od ostatecznego zakończenia postępowań spadkowych. Sąd rozpoznający tę sprawę, podziela stanowisko zaprezentowane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 maja 2011 r. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a organ odwoławczy nie naruszył wskazanych w skardze przepisów, w szczególności art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w zakresie wystarczającym do rozpoznania tej sprawy. Organy prawidłowo ustaliły, że wnioski skarżących zostały złożone po upływie terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, czego z resztą skarżące nie kwestionują. Z tej przyczyn organy zasadnie odmówiły uwzględnienia tych wniosków, bowiem roszczenie skarżących wygasło, niezależnie od przyczyn uchybienia terminu do jego zgłoszenia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 151 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ), oddalił skargę.