IV SA/Wa 1972/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 stycznia 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister") z [...] czerwca 2016 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Minister, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej również: "inwestor" lub "skarżący") na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej również: "Wojewódzki Konserwator") z [...] stycznia 2016 r. (znak: [...]) odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego z garażem podziemnym na działce nr [...], [...], obr. [...] przy ul. [...] we [...]. II. Zaskarżone postanowienie zostało oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Pismem z 15 grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] (dalej również: "Kolegium") wystąpiło do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej "u.p.z.p.") projektu decyzji Kolegium o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo- mieszkalnego z garażem podziemnym na działce nr [...], [...], obr. [...] przy ul. [...] we [...]. W projekcie decyzji SKO wskazano, że decyzję tę otrzymują m. in. r.pr. W. K. jako pełnomocnik inwestora oraz J. W. (osoby te wskazano również jako strony na k. 16 akt administracyjnych). II.2. Wskazanym na wstępie postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2016 r. Wojewódzki Konserwator odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji. Postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora zostało doręczone r.pr. W. K. w dniu 25 stycznia 2016 r. (k. 29 akt administracyjnych) oraz J. W. w dniu 18 stycznia 2016 r. (k. 7-9 akt sądowych). II.3. W dniu 22 stycznia 2016 r. r. pr. W. K. działając w imieniu inwestora wniósł zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora z [...] stycznia 2016 r. odnosząc się w nim do konkretnych ustaleń poczynionych przez Wojewódzkiego Konserwatora w powołanym postanowieniu. II.4. Zaskarżonym postanowieniem Minister stwierdził niedopuszczalność zażalenia inwestora. W uzasadnieniu tego postanowienia Minister wskazał w szczególności, że zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora zawiera prawidłowe pouczenie o terminie i trybie wniesienia zażalenia. Postanowienie to zostało doręczone podmiotowi uprawnionemu do złożenia zażalenia, tj. [...] Sp. z o.o. reprezentowanemu przez pełnomocnika W. K. na wskazany przez organ główny adres do doręczeń w dniu 25 stycznia 2016 r. Jednocześnie [...] Sp. z o.o. wniosła swoje zażalenie w dniu 22 stycznia 2016 r. Oznacza to, że przedmiotowe zażalenie zostało przesłane do organu pierwszej instancji przed otrzymaniem przez stronę postanowienia. Minister podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że wniesienie środka zaskarżającego przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Gdy środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie - jeszcze przed odbiorem decyzji - organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka na podstawie art. 134 k.p.a. W sytuacji, gdy strona brała udział w postępowaniu bieg terminu do wniesienia odwołania dla strony rozpoczyna się od daty doręczenia decyzji tej stronie. W związku z art. 144 k.p.a. uwagi te należy odnieść również do postanowień. Stosownie do przepisu art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W związku z art. 144 k.p.a, przepis ten stosuje się odpowiednio również do zażaleń. Minister podniósł również, że przepis art. 141 § 2 k.p.a. wskazuje wyraźnie zarówno początek biegu terminu jak i jego koniec, w ten sposób, że wskazuje jako początek biegu terminu (co do zasady) dzień doręczenia postanowienia, a jako koniec terminu upływ 7 dni od tej daty. Wobec powyższego wypada zgodzić się z poglądem, że wniesienie środka zaskarżającego przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności nie może wywołać skutków prawnych. Okoliczność ta stanowi przedmiotową przesłankę do stwierdzenia niedopuszczalności złożenia zażalenia inwestora. III.1. Z powołanym na wstępie postanowieniem Ministra nie zgodził się inwestor. W skardze na to postanowienie inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wyżej wskazane zażalenie nie zostało złożone w przepisanym terminie siedmiu dni od dnia jego doręczenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra oraz o zasądzenie na rzecz inwestora kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że istotnie inwestor wniósł zażalenie w dniu 22 stycznia 2016 r. Jednakże Minister bezpodstawnie przyjął, że termin do złożenia tego środka zaczął dla skarżącej biec w dniu 25 stycznia 2016 roku (tj. w dniu otrzymania postanowienia przez pełnomocnika r. pr. W. K.). Organowi umknęła bowiem uwadze okoliczność, że w postępowaniu administracyjnym skarżąca reprezentowana jest przez dwóch pełnomocników - wskazanego uprzednio r. pr. W. K. oraz J. W. Tymczasem J. W. przedmiotowe postanowienie otrzymała w dniu 18 stycznia 2016 r. (do skargi dołączono kserokopię koperty, informację elektroniczną Poczty Polskiej SA oraz pismo Poczty Polskiej SA). Wniesienie środka zaskarżenia w dniu 22 stycznia 2016 r. nie było zatem przedwczesne, gdyż termin dla skarżącej zaczął biec 18 stycznia, a kończył się 25 stycznia 2016 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jako datę początkową należy uznać termin otrzymania zaskarżanego postanowienia przez tego z pełnomocników, który je odebrał jako pierwszy. W przeciwnym przypadku skarżąca zyskiwałaby dodatkowy, nieprzewidziany przepisami prawa termin na zaskarżenie orzeczenia, co byłoby sprzeczne z zasadą równości stron postępowania, względem tych, które nie są reprezentowane przez więcej niż jednego pełnomocnika. Okoliczność, że zażalenie zostało złożone przez drugiego pełnomocnika, tj. nie przez tego, który otrzymał jako pierwszy objęte środkiem zaskarżenia postanowienie, nie ma dla sprawy znaczenia. Termin na wniesienie środka zaskarżenia liczony jest bowiem dla strony, a nie dla pełnomocnika (lub jednego z kilku pełnomocników). To strona a nie pełnomocnik jest materialnym adresatem decyzji lub postanowień; to jej sprawa, a nie pełnomocników jest bowiem rozstrzygana. III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, nie odnosząc się jednak szczegółowo do zarzutów skargi. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie. IV.2. Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza, że sąd administracyjny bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA). Należy dodać, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. IV.3.1. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Minister trafnie przyjął, że zażalenie inwestora było niedopuszczalne jako przedwczesne (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. a art. 141 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem m. in. art. 134 i 110 w zw. z art. 126 oraz art. 141 § 2 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP. Przede wszystkim należy zaważyć, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że nie jest możliwe wniesienie zażalenia od postanowienia, które nie zostało doręczone lub ogłoszone. Rzecz jednak w tym, że stanowisko to należy odczytywać w powiązaniu z regułą, że organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, jest nim związany od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.). Dopiero bowiem z tą chwilą akt administracyjny wchodzi do obrotu prawnego, tj. nabiera cech trwałości wobec organu, który go wydał. Do tego momentu sporządzony już akt administracyjny może zostać jeszcze przez organ zmieniony, a zatem pozbawiony jest jeszcze przymiotu stabilizacji treści rozstrzygnięcia sprawy (por. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów z 4 grudnia 2000 r., FPS 10/00, ONSA 2001 2 poz. 56). Należy przy tym podkreślić, że skutek ten (czyli wejście decyzji do obrotu prawnego) następuje już z chwilą doręczenia orzeczenia którejkolwiek ze stron występujących w sprawie. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że wniesienie odwołania przed upływem 14 dniowego terminu, o którym mowa w art. 49 k.p.a., o ile decyzja ta wcześniej została doręczona bezpośrednio innej stronie postępowania (weszła do obrotu prawnego), nie może skutkować uznaniem, że odwołanie to jest niedopuszczalne jako wniesione przedwcześnie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2287/13, CBOSA). W ocenie Sądu, termin do wniesienia zażalenia wynoszący 7 dni od dnia doręczenia jest zastrzeżony na rzecz strony i oznacza, że zażalenie nie może być wniesione później niż siódmego dnia od doręczenia decyzji, rozpoczynając obliczanie zgodnie z zasadami kodeksu cywilnego (art. 111 § 2 k.c.) od dnia następnego po dniu doręczenia postanowienia tej stronie. Nie jest natomiast celem art. 141 § 2 k.p.a. utrudnienie sytuacji strony, a w szczególności pozbawienie jej prawa do wniesienia środka odwoławczego od postanowienia, które została zaskarżone po wejściu do obrotu prawnego, a przed jego doręczeniem stronie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2016 r., II GSK 2734/14, CBOSA). W ocenie Sądu, przyjęta wyżej wykładnia koresponduje również z postulatem, że przepisy dotyczące środków zaskarżenia winny być wykładane w uwzględnieniem konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Należy dodać, że prawo do wniesienia zażalenia jest przejawem zasady ogólnej postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zatem ewentualne wątpliwości co do dopuszczalności zażalenia w konkretnej sprawie winny być, zgodnie z zasadą praworządności i zasadą zaufania (art. 7 i 8 k.p.a.) rozstrzygane na korzyść strony. IV.3.2. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim stwierdzić, że postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora, co potwierdzają dokumenty załączone do skargi, zostało doręczone J. W. w dniu 18 stycznia 2016 r. Osoba ta przez wnioskujące o uzgodnienie Kolegium została określona jako strona, zatem droczenie dokonane do rąk tej osoby wywarło skutek w postaci wejścia postanowienia do obrotu prawnego, co z kolei otworzyło inwestorowi możliwość wniesienia zażalenia bez oczekiwania na doręczenie postanowienia r.pr. W.K. W tym aspekcie nie ma znaczenia okoliczność, czy J. W. była drugim pełnomocnikiem inwestora, jak twierdzi się w skardze. W razie bowiem podzielenia tego twierdzenia (w przesłanych przez Ministra aktach administracyjnych brak tego dokumentu, podobnie nie został on dołączony do skargi, co oczywiście nie oznacza, że rzeczone twierdzenie pełnomocnika inwestora nie jest prawdziwe, zwłaszcza, że Minister nie dysponował aktami postępowania głównego), również nie było podstaw do zastosowania art. 134 k.p.a. Trafnie podniesiono bowiem w skardze, że nie ulega wątpliwości, iż jako datę początkową należy uznać termin otrzymania zaskarżanego postanowienia przez tego z pełnomocników, który je odebrał jako pierwszy. W sprawie należy jeszcze zwrócić uwagę na jeden aspekt. Otóż w świetle treści zażalenia (tj. rzeczowej polemiki z treścią postanowienia), a także dokumentów dołączonych do skargi (kopia przesyłki adresowanej do J. W.), nie budzi wątpliwości, że inwestor najpóźniej w dniu 22 stycznia 2016 r. otrzymał postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora od J. W. Otóż Sąd podziela pogląd, że z punktu widzenia możliwości wniesienia środka prawnego z uwagi na wejście aktu administracyjnego do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 k.p.a. kluczowe jest, że akt administracyjny znalazł się w posiadaniu strony, chociażby naruszono przepisy regulujące procedurę doręczeń (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2016 r., I OSK 3095/15, CBOSA). Wyrok ten koresponduje z zasadą, że przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" strony, w sytuacji gdy ta podejmuje wszelkie starania mające zapewnić jej prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Innymi słowy, nawet jeżeli doręczenie decyzji było w okolicznościach sprawy wadliwe, to brak podstaw do przyjęcia, że wniesienie odwołania było przedwczesne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2016 r., II GSK 2734/14 oraz cyt. tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 3/08 – CBOSA). W świetle tych poglądów orzecznictwa oraz ustalonego w sprawie stanu faktycznego zażalenie wniesione przez inwestora w dniu 22 stycznia 2016 r. nie mogło być uznane za przedwczesne. IV.4. Rozpoznając sprawę ponownie Minister będzie miał na uwadze powyższe oceny prawne. Z ocen tych wynika w szczególności, że zażalenie inwestora zostało wniesione w terminie i winno być rozpoznane merytorycznie przez Ministra. V.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Należy dodać, że zarządzeniem z dnia 9 stycznia zwrócono inwestorowi kwotę 400 zł jako nadpłacony częściowo wpis. V.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.