IV SA/Wa 1976/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej: też organ odwoławczy, Szef Urzędu) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] lutego 2005r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego wnioskiem A. K. z dnia 30 grudnia 2004r. odmówił ww. przyznania uprawnień kombatanckich. Na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazany wyżej organ decyzja z dnia [...] kwietnia 2005r. Nr [...] utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję własną o odmowie przyznania A. K. uprawnień kombatanckich. Wskazane orzeczenie stało się ostateczne i nie było przedmiotem skargi do Sądu administracyjnego. W dniu 23 maja 2005r. A. K. złożył wniosek o uchylenie decyzji organu w trybie art. 154 k.p.a. Po rozpatrzeniu sprawy organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. Nr [...] utrzymaną następnie w mocy decyzją z dnia [...] października 2005 r. Nr [...], odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2005r. oraz decyzji ją poprzedzającej. Na skutek skargi A. K. na decyzję z dnia [...] października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2006r., sygn. akt V SA/Wa 2793/05, oddalił skargę Wnioskiem z dnia 17 września 2007r. A. K. wniósł o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007r. Nr [...] (błędnie zatytułowanym "Decyzja") Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej też Kierownik Urzędu) odmówił wznowienia postępowania. Wskazane postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem wskazanego powyżej organu z dnia z dnia [...] marca 2008r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1012/08 orzekł o oddaleniu skargi na przedmiotowe postanowienie. W dniu 20 czerwca 2011 r. został wniesiony przez A. K. kolejny wniosek doprecyzowany pismem z dnia 11 lipca 2011 r. jako "wniosek o wzruszenie decyzji ostatecznej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w myśl art. 145 kpa § 1 pkt 5". Organ po rozpoznaniu tego wniosku decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowego wniosku. Kolejne postępowanie zainicjowane wnioskiem A. K. (wniosek doprecyzowany pismem z dnia 16 sierpnia 2013 r. z którego wynika, że jest to wniosek złożony w trybie art.154 kpa) Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie. Wyrokiem z dnia IV SA/Wa 2571/13 z dnia 11 marca 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej też WSA) oddalił skargę na wskazane wyżej rozstrzygniecie z dnia [...] września 2013r. następnie na skutek złożenia przez skarżącego skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016r. sygn.. akt II OSK 1919/14 uchylił wyrok WSA z dnia 11 marca 2014r. i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu z dnia [...] września 2013r. wskazując, że przedmiotowa decyzja "wydana została mimo braku wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy". Jednocześnie Sąd zauważył, że w aktach sprawy "znajduje się nowy wniosek Skarżącego, spisany na urzędowym formularzu, będący podaniem o przyznanie uprawnień kombatanckich. Do wniosku dołączone zostały dokumenty (m. in. życiorys, zeznania świadków), co nie pozostawia żadnych wątpliwości odnośnie intencji wnoszącego podanie. Wniosek ten złożony został wprawdzie w terminie otwartym do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże w żadnym wypadku - właśnie z uwagi na jego jednoznaczną formę i treść - nie mógł zostać potraktowany jako żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.)." Z uwagi na powyższe pismem z dnia 21 lipca 2016 r. organ wezwał A. K. do złożenia wyjaśnień dotyczących charakteru wniosku z 2 września 2013r. Strona, pismem z dnia [...] lipca 2016 r. poinformowała organ, że jest to: "kolejny wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich określonych w ustawie z dnia [...] stycznia 1991 r., z racji przebywania w obozie przejściowym w [...] w 1940 r.". Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób represjonowanych (dalej też szef Urzędu) decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wniosku strony dotyczącego przyznania uprawnień przewidzianych w przepisach ustawy z dnia [...] stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (jt. Dz.U z 2016r. poz. 1255 z późn. zm. – dalej: "ustawa o kombatantach"). A. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż nie zgadza się z wydaną decyzją. Podkreślił, że w sposób jasny i czytelny sygnalizował swoje żądanie przyznania mu uprawnień kombatanckich. Wskazał przy tym, iż bez znaczenia dla niego było czy jego żądanie zostanie rozpoznane w "trybie zwykłym" czy w trybie wzruszenia decyzji ostatecznej. Wskazał, że jest osobą starszą nie mającą styczności z prawem dlatego też liczy na pomoc ze strony Urzędu i ponowne rozpoznaje sprawy w sposób pozwalający na ostateczne jej zakończenie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. (o numerze wskazanym na wstępie) Szef Urzędu utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2016r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa jest bezprzedmiotowość postępowania z jakiejkolwiek przyczyny, czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Organ zauważył, że sprawa Pana A. K. w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich została rozpatrzona decyzją z dnia [...].02.2005 r. Nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...].04.2005 r. Nr [...]. A zatem z uwagi na fakt, że sprawa dot. przyznania uprawnień przewidzianych w przepisach ustawy z dnia [...] stycznia 1991r. o kombatantach, została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, zdaniem organu postępowanie zainicjowane kolejnym wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2013r. jest bezprzedmiotowe. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się A. K. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zaskarżając decyzje z dnia [...] stycznia 2017r. w całości. W skardze zarzucono: 1. Naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewykorzystanie wszelkich możliwości zebrania istotnych informacji dotyczących sprawy oraz poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy; 2. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 K.p.k. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 i 11 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (niewyjaśnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia). Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa urzędu z dnia [...] stycznia 2017r. i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2016r. Skarżący wniósł również na podstawie art. 87 § 3 w zw. z art. 86 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej: p.p.s.a). o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na decyzję z dnia [...] stycznia 2017r. albowiem Strona nie dokonała tej czynności bez swojej winy, a nadto przyczyna uchybienia terminu ustała nie dawniej niż 7 dni przed datą 06 lipca 2017r. W uzasadnieniu skarżący obszernie uzasadnił zarzuty i wnioski stawiane w skardze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na wniesienie skargi z uchybieniem terminu lub ewentualnie o oddalenie. Wnosząc o oddalenie skargi organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r. Sąd przywrócił termin A. K. do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż rozpatrując skargę ogranicza się do oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Nie może natomiast kierować się takimi kryteriami, jak słuszność czy celowość jego podjęcia. Poza tym sąd nie będąc przy ocenie legalności rozstrzygnięcia co do zasady związany granicami skargi, to jest mając uprawnienie wykraczania poza podnoszone w skardze zarzuty i reagowania na niedostrzeżone przez skarżącego wadliwości kontrolowanej decyzji, jest jednak związany granicami sprawy. W związku z tym rozpoznając skargę jest władny wykraczać swoimi ocenami prawnymi poza granice sprawy określone, przez przedmiot zaskarżonej, konkretnej decyzji, a zatem ogranicza się do zbadania legalności tejże decyzji niezależnie od tego, czy rozwiązanie problemów skarżącej wykracza poza zawarte w decyzji rozstrzygnięcia. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia, którym jest decyzja Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymująca w mocy decyzję tego organu umarzającą postępowanie administracyjne, kontrola sądowa sprowadzona była w niniejszej sprawie do oceny legalności zastosowania art. 105 § 1 kpa z uwzględnieniem wskazanej w nim przesłanki umorzenia. Poza oceną sądu pozostała natomiast sama prawidłowość odmowy przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanką umorzenia postępowania jest w świetle treści powyższego przepisu bezprzedmiotowość postępowania, przy czym w razie jej stwierdzenia organ obligowany jest wskazać decyzję, o której mowa w tym przepisie. Wskazuje na to użyte przez ustawodawcę słowo " wydaje", a nie "może wydać". Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy brak jest z jakiejkolwiek przyczyny podstaw prawnych do rozpoznawania sprawy w drodze postępowania administracyjnego, to jest gdy zachodzi brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkiem czego nie jest możliwe załatwienie sprawy poprzez rozstrzygnięcie co do istoty – pozytywne czy też negatywne. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Do tych ostatnich należy m.in. sytuacja, w której dana sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tejże decyzji. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zarówno organy jak i Sąd zobligowane były do uwzględnienia przy rozpoznawaniu sprawy stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 6 kwietnia 2016r. sygn. II OSK 1919/14, w którym Sąd ten m. in. wskazał, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2013r. jest nowym wnioskiem skarżącego, sporządzonym na urzędowym formularzu, będącym podaniem o przyznanie uprawnień kombatanckich. Powyższe wskazanie Sądu obligowało zatem organ do uznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2013r. za wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich. A w razie gdyby organ miał w tym zakresie wątpliwości zobligowany był do podjęcia stosownych czynności wyjaśniających intencje wnoszącego podanie. W niniejszej sprawie organ wystąpił do skarżącego pismem z dnia 21 lipca 2016r. o jednoznaczne stanowisko jak ww. wniosek ma być kwalifikowany oraz z kolejnymi pismami wyjaśniającymi z dnia 5 sierpnia 2016 i 26 września 2016r. Jak wynika z pisma z dnia [...] lipca 2016r. oraz z dnia 18 sierpnia 2016r i z dnia [...] września 2016r. wolą skarżącego było by wskazany wniosek z dnia [...] sierpnia 2013r. rozpoznać jako wniosek o przyznanie skarżącemu uprawnień kombatanckich. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów słusznie zatem umorzył postępowanie wszczęte wskazanym wyżej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013r. Na przeszkodzie bowiem do jego rozpoznania stała ostateczna decyzja Kierownika Urzędu do Spraw kombatantów z dnia [...] kwietnia 2005r., którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż organu z dnia [...] lutego 2005r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich z tytułu przebywania w obozie w [...]. Podkreślić bowiem należy, że wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013r. wszczynał postępowanie w tej samej sprawie, która zakończona została wskazaną wyżej decyzją ostateczna z dnia [...] kwietnia 2005r. Tożsamość sprawy administracyjnej rozstrzyganej w kolejnych postępowaniach zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów, których interesów prawnych lub obowiązków dotyczy wynik postępowania, tego samego przedmiotu sprawy i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Nie budzi zaś wątpliwości, że decyzja ostateczna z dnia [...] kwietnia 2005r. odnosi się do tej samej osoby to jest skarżącego, w obydwu przypadkach występuje tożsamość przedmiotu, którym jest sprawa przyznania skarżącemu uprawnień przewidzianych w przepisach ustawy z dnia [...] stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, stan prawny w zakresie przesłanek przyznania uprawnień kombatanckich, jest identyczny, jak również nie uległ zamianie stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygania w obydwu sprawach (nie uległy zamianie okoliczności o charakterze prawotworzącym), które wziął pod uwagę organ wydając w dniu [...] kwietnia 2005r. ostateczną decyzję w sprawie. W tym stanie rzeczy bezsprzecznie zachodziły podstawy do wydania w dniu [...] grudnia 2016r. (o numerze wskazanym na wstępie) decyzji umarzającej postępowanie wszczęte wnioskiem z [...] sierpnia 2013r. wobec jego bezprzedmiotowości oraz – do utrzymania tej decyzji w mocy. Podnieść należy, że kolejna decyzja merytoryczna (w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich) byłaby decyzją ponownie rozstrzygającą sprawę już poprzednio rozstrzygniętą decyzją ostateczną (tożsamą) a tym samym byłaby obarczone istotną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Zauważyć przy tym wypada, że decyzja zarówno uprzednio Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych jak i obecnie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych ma charakter deklaratoryjny (v. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 października 1994 r. sygn. akt II URN 37/94 (OSNP 1994/11/183). A zatem nie jest możliwe rozstrzyganie kwestii uprawnień kombatanckich określonej osoby bez jednoczesnego wzruszenia decyzji uprzednio tę kwestię rozstrzygającej, albowiem decyzja taka dotknięta byłaby wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 roku, sygn. akt 895/81, ONSA 1981/1/47). Jedynym zatem rozstrzygnięciem, jakie w takiej sytuacji może wydać organ administracji jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Dopóki bowiem orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 roku, sygn. akt I SA/Ka 2247/98, LEX nr 44391, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 1167/97, LEX nr 47913). W działaniach organów, Sąd nie dopatrzył się zarzucanych w skardze naruszeń przepisów postępowania w tym w szczególności art. 7, 77 i 80 k.p.a. a także art. 107 § 3 i art. 8 i 11 oraz art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie było prowadzone w sposób wymagany od organów administracji publicznej, a z uzasadnienia sporządzonego zgodnie z wymogami określonymi przez art. 107 § 3 k.p.a. wynika dostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, a także wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W sposób dostateczny wyjaśniono również z czego zdaniem organu wynika tożsamość spraw – rozpatrywanej i prawomocnie zakończonej stosowną decyzją. Należy bowiem w tym zakresie podkreślić, że skarżący ubiegał się o nadanie uprawnień kombatanta składając zarówno pierwszy jak i drugi wniosek z odwołaniem się (z racji) do okoliczności przebywania w obozie przejściowym w [...] w 1940r. Uznając, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz. U. z 2017, poz. 1257), Sąd orzekł o jej oddaleniu.