IV SA/Wa 1979/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IVSA/Wa1979/12 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Minister Zdrowia utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], którym zawieszono w trybie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej K.p.a.) postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku wielomieszkaniowego - XII kondygnacyjnego z częścią usługową oraz niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr [...], położonej w S. przy ul. [...], w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska S., o powierzchni 0,5423 ha, do czasu uchwalenia planu zagospodarowania stref ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska S.. Minister wskazał, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53. ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W odniesieniu do inwestycji, lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, wspomnianego uzgodnienia dokonuje minister właściwy do spraw zdrowia, zgodnie z odrębnymi przepisami - art. 53 ust. 4 pkt 1 u.p.z.p. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Minister wyjaśnił ponadto, że uzgodnienie jest formą o znaczeniu stanowczym i wiąże organ administracyjny, rozstrzygający w postępowaniu głównym, a jego celem jest zasięgnięcie stanowiska organów posiadających tzw. wiedzę specjalistyczną, co do możliwości realizacji zamierzonych przedsięwzięć, z punktu widzenia ich właściwości. W wyniku przedłożenia Ministrowi projektu decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia, dokonuje on oceny zgodności tego projektu z przepisami prawa znajdującymi zastosowanie w konkretnej sprawie, a więc do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano też, że miasto S. uzyskało status uzdrowiska [...] stycznia 1999 r. Z tego względu oraz po uwzględnieniu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm., dalej zwana ustawą o uzdrowiskach), na obszarze uzdrowiska S. istnieje obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla obszaru działki nr [...], położonej w S. przy ul. [...] w chwili rozpatrywania projektu decyzji o warunkach zabudowy nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się. Minister stwierdził, że obowiązek obligatoryjnego zawieszenia postępowania inwestycyjnego dotyczącego działek położonych na obszarze uzdrowiska (w strefie C ochrony uzdrowiskowej) powstał z mocy prawa, a więc kwestia ta nie jest pozostawiona do uznaniu organu. Skoro postępowanie główne nie może być prowadzone odnośnie działek położonych na obszarze uzdrowiska w strefie C, to również brak jest podstaw do prowadzenia postępowań uzgadniających przed organami współdziałającymi. Niemożność prowadzenia postępowania głównego wyłącza także możliwość prowadzenia - odnośnie terenów uzdrowiskowych - postępowania uzgodnieniowego. Z tych przyczyn postępowanie prowadzone przed Ministrem winno być zawieszone do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla uzdrowiska S.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra z dnia [....] lipca 2010 r. P. Sp. z o.o., zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w stosunku do miasta S. istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co ma uzasadniać zawieszenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy; - naruszenie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędne jego zastosowanie w postępowaniu przed organem uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy może być on stosowany jedynie przez organ prowadzący postępowanie, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia Ministra z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu skargi szczegółowo uzasadniono podniesione zarzuty. Skarżąca wskazała m.in., że kwestia obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia w postępowaniu przed Ministrem i nie powinna być przez niego oceniana, albowiem zajęcie stanowiska na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy nie może wykraczać poza zakres kompetencji organu współdziałającego w postępowaniu, wyznaczony przepisami prawa materialnego. Gmina, która była gminą uzdrowiskową w rozumieniu ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, staje się gminą uzdrowiskową w rozumieniu ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku o uzdrowiskach z mocy samego prawa. Uzyskanie statusu uzdrowiska w rozumieniu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku o uzdrowiskach nastąpiło od dnia wejścia w życie przedmiotowej ustawy, tj. od dnia 2 października 2005 r. Od tej daty rozpoczął się bieg dwuletniego terminu do sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego zdaniem skarżącej, z uwagi na upływ 2 lat, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ww. ustawy, należy przyjąć, że obowiązek ten wygasł z dniem 2 października 2007 r, a tym samym "odpadła" prawna możliwość zawieszenia postępowań administracyjnych w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Podsumowując skarżąca wskazała, że nie ma żadnych podstaw do wstrzymania biegu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Argumentacja, że może to zrobić także organ uzgadniający jest całkowicie błędna i bezpodstawna. Ani w przepisach u.p.z.p. dotyczących uzgodnienia projektu decyzji, ani w przepisach K.p.a. dotyczących trybu współdziałania organów administracji publicznej (art. 106 K.p.a.) nie ma żadnych wskazówek pozwalających wnioskować o dopuszczalności zawieszenia postępowania incydentalnego. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7.12.2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1855/10 oddalił tę skargę uznając, iż postępowanie uzgodnieniowe dzieli losy postępowania głównego. Skoro więc zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania głównego, to również te same przesłanki prowadzą do zawieszenia postępowania uzgodnieniowego. Stanowiska tego - na skutek wywiedzionej skargi kasacyjnej - nie podzielił jednakże Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, w przedmiotowych okolicznościach brak było zagadnienia wstępnego, które wymagałoby rozstrzygnięcia przez inny sąd lub organ co uzasadniałoby zawieszenie postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Podstawa zawieszenia postępowania określona w art. 62 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy, jak wynika z wykładni literalnej tego przepisu - co podkreślił NSA - postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nie postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Dyspozycja przepisu art. 62 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie została sformułowana w sposób szeroki, który obejmowałby postępowania dotyczące uzgodnienia warunków zabudowy. Okoliczność zaistnienia obowiązku zawieszenia postępowania głównego w warunkach określonych w art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może mieć jedynie wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie organu współdziałającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając skargę zważył, co następuje. Oba kontrolowane postanowienia Ministra nie odpowiadają prawu, co oznacza, iż skarga P. Sp. z o.o. zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r. zawieszające postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku wielomieszkaniowego - XII kondygnacyjnego z częścią usługową oraz niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położonej w S. przy ul. [...], w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska S., o powierzchni 0,5423 ha, do czasu uchwalenia planu zagospodarowania stref ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska S.. Stosownie do dyspozycji art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje - z zastrzeżeniem wyjątków nie dotyczących niniejszej sprawy - wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53. ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, wspomnianego uzgodnienia dokonuje minister właściwy do spraw zdrowia, zgodnie z odrębnymi przepisami - art. 53 ust. 4 pkt 1 u.p.z.p. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., które to rozstrzygnięcie strona może zakwestionować wnosząc zażalenie na podstawie art. 106 § 5 K.p.a. Miasto S. zostało uznane za uzdrowisko na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] stycznia 1999 r. w sprawie uznania miasta S. za uzdrowisko (Dz. U z [...] r. nr [...] poz. [...]), które weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Natomiast w myśl art. 59 ustawy o uzdrowiskach, obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów, stały się uzdrowiskami w rozumieniu tej ustawy, a więc ze wszystkimi tego konsekwencjami. Jak wynika z pisma Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2010 r., uzdrowisko S. działa na podstawie Statutu Uzdrowiska S. uchwalonego uchwałą nr [...]. Rady Miasta S. z dnia [...] marca 2010 r. Prawidłowo organ uznał zatem, że na wskazanym obszarze, jako uzdrowiskowym, istnieje obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na co wskazuje art. 38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach. Mimo istniejącego obowiązku, dla omawianego obszaru nie uchwalono jednakże do czasu ustatecznienia się zaskarżonego postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2010 r. zawarto informację, że uchwałą nr [...] Rada Miasta S. w dniu [...] czerwca 2010 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla osiedla "B." w ., w rejonie którego znajduje się działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jednakże wówczas plan ten nie wszedł jeszcze w życie. Po wejściu w życie nie pozostawał jednakże długo źródłem prawa miejscowego, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21.04.2011 r., sygn. akt II SA/Gd 171/11 w całości stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] czerwca 2010 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25.11.2011 r., sygn. akt II OSK 1974/11 oddalił wniesioną skargę kasacyjną uznając, iż zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności tego planu. Niewątpliwie przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że - jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się. Wyłączona jest zatem możliwość prowadzenia postępowania inwestycyjnego w odniesieniu do obszaru uzdrowiskowego. Powstaje wówczas obowiązek obligatoryjnego zawieszenia takiego postępowania głównego w odniesieniu do działek, położonych na obszarze uzdrowiska (w strefie C). Kwestia zawieszenia postępowania nie jest więc pozostawiona uznaniu organu. Mając na uwadze, że status uzdrowiska uzyskują wyłącznie obszary posiadające szczególne walory klimatyczne lub naturalne surowce lecznicze, konieczna jest ich szczególna ochrona. Z tego względu ustawodawca wprowadził dla nich obowiązek uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego. W art. 62 ust. 2 u.p.z.p. nakazał jednakże, jak dostrzegł to NSA w cyt. wyroku wiążącym skład obecnie orzekający w niniejszej sprawie - zawieszanie jedynie głównych postępowań inwestycyjnych prowadzonych na tych terenach. NSA stanął na stanowisku, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy brak było zagadnienia wstępnego, które wymagałoby rozstrzygnięcia przez inny sąd lub organ, co uzasadniałoby zawieszenie postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym, wiążącym Sąd obecnie orzekający w tej sprawie wyroku stwierdził, że "niewątpliwie organy uprawnione są do działania jedynie w granicach nadanych im prawem. Kompetencja organu uzgadniającego decyzję administracyjną ogranicza się do oceny przez organ współdziałający istoty sprawy z uwzględnieniem niektórych tylko występujących w sprawie okoliczności. W rozpatrywanej sprawie organ niewątpliwie winien wypowiedzieć się wyłącznie co do zgodności z prawem projektu decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego". Z tego faktu NSA wyprowadził tezę, że ocena tego, czy zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania uzgodnieniowego winna być dokonana niezależnie od istnienia przesłanek zawieszenia postępowania głównego i sprowadzać się do ustalenia, czy w stosunku do postępowania uzgodnieniowego zachodzą podstawy zawieszenia, określone w przepisach ogólnych art. 97- 103 K.p.a. lub w przepisach odrębnych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zatem, że "podstawa zawieszenia postępowania określona w art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy, jak wynika z wykładni literalnej tego przepisu, postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nie postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Dyspozycja przepisu art. 62 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie została sformułowana w sposób szeroki, który obejmowałby postępowania dotyczące ustalenia warunków zabudowy."(. -)»z uwagi na rozdzielność i odrębność postępowania głównego oraz postępowania uzgodnieniowego należy przyjąć, że kompetencje organów administracji właściwych do prowadzenia postępowania głównego nie mogą być przenoszone czy przejmowane przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie uzgodnieniowe. Tymczasem kontrolowanym postanowieniem Minister Zdrowia w istocie dokonał zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, przekraczając tym samym swoje kompetencje. Okoliczność zaistnienia obowiązku zawieszenia postępowania głównego w warunkach określonych w art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może mieć jedynie wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie organu współdziałającego". Wobec zajęcia przez sąd drugiej instancji wskazanego stanowiska stanowiącego wykładnię obowiązującego prawa, skład obecnie rozpatrujący niniejszą sprawę - będąc związany tym wyrokiem, wskazującym na naruszenie przez Ministra prawa materialnego w postaci art. art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - uchylił oba kwestionowane postanowienia Ministra. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, wobec braku obowiązywania obecnie planu na tym obszarze, Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że określony w art. 38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach termin dwóch lat na sporządzenie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wygasł z upływem dwóch lat od wejścia w życie tego aktu, a zatem już wówczas "odpadła" prawna możliwość zawieszenia postępowań administracyjnych w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Przepis art. 38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach wprowadza obowiązek uchwalenia przez gminę, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, planu zagospodarowania przestrzennego w terminie dwóch lat od dnia uzyskania statusu. Upływ zakreślonego we wskazanym artykule terminu dwuletniego nie dezaktualizuje nałożonego przez ustawodawcę na gminę obowiązku uchwalenia planu, ani jej nie wyłącza. Brak jest podstaw do przyjęcia, że przekroczenie tego terminu skutkuje koniecznością rozpoznania sprawy na zasadach ogólnych, to jest obowiązkiem wydania przez organ administracji decyzji o warunkach zabudowy. Takie następstwa braku działania gminy nie wynikają bowiem z przepisów szczególnych, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku, wiążącym Sąd w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 190 oraz art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania - w pkt 3 sentencji - rozstrzygnięto na podstawie art. 200 oraz art. 205 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku organ uzgadniający zobowiązany będzie zastosować się do wyrażonej w nim oceny prawnej i zawartych wskazań.