IV SA/Wa 1980/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), oraz art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. Zm.) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].12.2017 r., sprostowaną postanowieniem Starosty [...] nr [...] z dnia [...].01.2018 r. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dn. 01.08.1991 r. M. D., B. W., J. W., S. W., jako spadkobiercy po J. W. i A. W., wystąpili o zwrot części wywłaszczonego terenu, który nie został zagospodarowany. Pismami z dn. 22.10.2001 r. i 29.06.2012 r. spadkobiercy doprecyzowali wniosek i zwrócili się o zwrot części nieruchomości położonej przy dawnej ul. [...], wywłaszczonej decyzją Naczelnika Urzędu [...] z dn. [...].02.1974 r. znak [...], na którą została założona księga wieczysta oraz podtrzymali wniosek o zwrot części nieruchomości w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Starosta [...], decyzją Nr [...] z dnia [...]12.2017 r., sprostowaną postanowieniem nr [...] z dn. [...].01.2018 r., orzekł o odmowie zwrotu, na rzecz S. W., M. W., A. W., M. W., D. W. i M. W., części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dawniej ul. [...]), stanowiącej działkę ew. nr [...] część z obrębu [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie poprzedni właściciel ani jego spadkobiercy nie zostali powiadomieni o zmianie celu wywłaszczenia oraz możliwości zwrotu, a na nieruchomości nie zrealizowano obiektów zgodnie z celem wywłaszczenia. Organ uznał, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jednakże przedmiotowa nieruchomość pozostaje w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych, a zgodnie z uchwałą NSA z dnia 13.04.2015 r., powyższe stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej. Od powyższej odwołanie złożyli S. W., M. W., A. W., M. W., D. W. i M. W., kwestionując dokonaną ocenę materiału dowodowego i wskazując, że na przedmiotowej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] wydał powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją nr [...] z dnia [...].02.1974 r., wydaną przez Wydział [...] Urzędu [...] wywłaszczono, na rzecz Skarbu Państwa, nieruchomość o powierzchni [...] m2 położoną przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) w [...]. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...].03.1974 r. Wywłaszczony teren obejmuje część dawnej działki nr [...] o powierzchni [...] m2 i część dawnej działki nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu ewidencyjnego [...]. Część działki ewidencyjnej oznaczonej jako nr [...] z obrębu [...] pochodzi z nieruchomości objętej przedmiotową decyzją wywłaszczeniową. Prawo własności do przedmiotowej nieruchomości, na dzień wywłaszczenia, przysługiwało J. W. zgodnie z aktem własności ziemi nr [...] z dn. [...].02.1973r. Wniosek został złożony przez jej spadkobierców, a wnioskodawcy udowodnili swoje uprawnienie do występowania w charakterze stron postępowania składając stosowne postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku i akty poświadczenia dziedziczenia. Organ wskazał, że z decyzji Urzędu Wojewódzkiego z dn. [...].05.1992 r. nr [...] wynika, że Gmina [...] nabyła z mocy prawa w dniu [...].05.1990 r. nieruchomość położoną w obrębie [...] w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako działka ew. nr [...] o pow. [...] m2. Dla nieruchomości została urządzona w Sądzie Rejonowym w [...], z wniosku Gminy [...] złożonym w [...] r., księga wieczysta nr [...]. Ustalono, że nieruchomość oznaczona jako działka ew. nr [...] o pow. [...] m2 odpowiada aktualnej działce ew. nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...]. Powołano, że decyzją Urzędu [...] Wydział [...] z dn. [...].10.1989 r. oddano, J. J., w użytkowanie wieczyste przedmiotową niezabudowaną działkę z przeznaczeniem pod budowę piekarni wraz z częścią mieszkalną. Na podstawie umowy oddania działki gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży budynków, zawartej w formie aktu notarialnego Rep. [...] nr [...] z dnia [...].09.1998 r. J. J. i P. P. - małż. nabyli w trybie bezprzetargowym użytkowanie wieczyste nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] oraz własność budynku stanowiącego piekarnię typu [...] o powierzchni użytkowej [...] m2 i budynku mieszkalnego o powierzchni użytkowej [...] m2. W dniu [...].09.1999 r. prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane w księdze wieczystej nr [...] na wniosek złożony w dniu [...].09.1998 r. Organ ustalił, że Sąd Okręgowy w [...] [...] Wydział Cywilny wyrokiem z dn. [...].04.2016 r. sygn. akt [...] oddalił powództwo S. W., A. W., M. W., D. W., M. W. i M. W. przeciwko J. J., P. P. i Miastu [...] o ustalenie istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa. Sąd Apelacyjny w [...] [...] Wydział Cywilny wyrokiem Sygn. akt [...] z dnia [...].01.2017 r., wydanym na skutek apelacji powodów od wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...].04.2016 r. sygn. akt [...], oddalił apelację. Wskazano, że z uwagi na fakt, że użytkowanie wieczyste zostało ujawnione w księdze wieczystej po dniu 01.01.1998 r. i dniu wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w sprawie nie ma zastosowania art. 229 w/wym. ustawy, a więc stronom przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości. Organ podkreślił jednak, że przedmiotowa nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Organ ustalił, że w ramach realizacji osiedla [...] na terenie działki nr [...] projektowany był parkingo - garaż osiedlowy. Powołano, że decyzją nr [...] z dn. [...].04.1988 r., o ustaleniu lokalizacji inwestycji, ustalono lokalizację inwestycji - budowę piekarni typu [...] z częścią mieszkalną. Piekarnia typu [...]została pobudowana na podstawie zezwolenia na budowę z dn. [...].05.1988 r. nr [...], wydanego przez Urząd [...], Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budownictwa, znak [...]. Przyjęcie zgłoszenia o oddaniu do użytkowania piekarni osiedlowej typu [...] potwierdzono w dniu [...].05.1990 r., natomiast oddanie do użytku budynku mieszkalnego, dobudowanego do istniejącego budynku piekarni, potwierdzono w dniu [...].08.1990 r. Powołano, że w toku przeprowadzonych w dniu [...].06.2012 r. oględzin ustalono, że na terenie działki znajduje się budynek usługowy i budynek mieszkalny o trzech kondygnacjach. Organ uznał, że obiekty te nie zostały wybudowane w ramach realizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego [...], a więc nie został na działce zrealizowany cel wywłaszczenia, co przesądza o zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia. Organ odwoławczy wskazał w konkluzji, że w uwagi na wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości po dniu 1 stycznia 1998 r. nie zachodzą przesłanki z art. 229 u.g.n., a więc organ I instancji prawidłowo orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła M. W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasad praworządności i utratę zaufania obywatela do organów administracji samorządowej oraz naruszenie słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu strona wskazała, że jak ustaliły organy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości, a w sprawie nie ma zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącej powyższe przesądza, że stronom przysługuje roszczenie o zwrot. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawą do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2018 roku, poz. 121 z późn. zm.). W myśl art. 136 ust. 3 ww. ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 ww. ustawy stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie natomiast z art. 137 ust. 1 ww. ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W myśl ust. 2 ww. art. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W przedmiotowej sprawie organy właściwie ustaliły stan faktyczny w sprawie oraz dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Jak wynika z dokumentów wywłaszczenia dokonano na podstawie ostatecznej decyzji Wydziału [...] znak [...] z dnia [...].02.1974.r . Z decyzji nr [...] z dn. [...].12.1972 r. o lokalizacji inwestycji, powołanej w decyzji wywłaszczeniowej wynika, że nieruchomość była przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Ze względu na ustalanie nowych granic lokalizacyjnych osiedla [...] decyzja ta została anulowana i ostatecznie decyzją nr [...] z dn. [...].09.1975 r., o lokalizacji inwestycji, ustalono lokalizację osiedla mieszkaniowego [...]. W załączniku graficznym planu realizacyjnego, zatwierdzonego ostateczną decyzją Urzędu Miasta [...] Wydział Urbanistyki i Architektury z dn. [...].03.1974 r., wskazano zabudowę terenu obejmującego działkę nr [...] pod parkingo-garaż osiedlowy. W toku postępowania ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek usługowy i budynek mieszkalny o trzech kondygnacjach, które nie zostały wybudowane w ramach realizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego. Mianowicie decyzją nr [...] z dn. [...].04.1988 r., o ustaleniu lokalizacji inwestycji, ustalono lokalizację inwestycji - budowę piekarni typu [...] z częścią mieszkalną. Piekarnia typu [...] została pobudowana na podstawie zezwolenia na budowę z dn. [...].05.1988 r. nr [...], wydanego przez Urząd [...], Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budownictwa, znak [...]. Przyjęcie zgłoszenia o oddaniu do użytkowania piekarni osiedlowej typu [...] potwierdzono w dniu [...].05.1990 r., natomiast oddanie do użytku budynku mieszkalnego, dobudowanego do istniejącego budynku piekarni, potwierdzono w dniu [...].08.1990 r. Jednocześnie organ prawidłowo ustalił, że na podstawie umowy oddania działki gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży budynków z dnia [...].09.1998 r., J. J. i P. P. - małż. nabyli w trybie bezprzetargowym użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości oraz własność budynku stanowiącego piekarnię typu [...] o powierzchni użytkowej [...] m2 i budynku mieszkalnego o powierzchni użytkowej [...] m - akt notarialny Rep. [...] nr [...]. W dniu [...].09.1999 r. prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane w księdze wieczystej nr [...] na wniosek złożony w dniu [...].09.1998 r. Prawidłowo więc organ uznał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z ww. art. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczyste. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis art. 229 u.g.n. jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym, który odnosi się do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i ma na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Art. 229 ma zastosowanie wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i taki stan trwa w dniu jej wejścia w życie ( wyrok NSA z 13.05.2018 r. I OSK 1889/14 Lex Omega 2082474)). Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy zastosowanie tego przepisu wyklucza możliwość wydania decyzji administracyjnej o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej i umożliwia rozstrzygnięcie sprawy bez konieczności badania przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia ( wyrok NSA z 2.06.2016 r. I OSK 2118/14 Lex Omega 2106424). Przyjęcie braku zastosowania art. 229 powoływanej ustawy uzasadniało więc prowadzenie przez organ postępowania celem merytorycznego rozstrzygnięcia roszczenia wnioskodawców, w tym ustalenia, czy nieruchomość stała się zbędna dla celu wywłaszczenia. Natomiast brak zastosowania w sprawie art. 229 ww. ustawy samo w sobie nie przesądza, czy zgłoszone przez strony roszczenie należało uwzględnić. Organ prawidłowo uznał, że obiekty znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości nie zostały wybudowane w ramach realizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego [...]. Projektowany budynek parkingo - garaż osiedlowy czterokondygnacyjny, w ramach realizacji osiedla mieszkaniowego [...], bezspornie nie został wybudowany, a tym samym cel wywłaszczenia na terenie przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany. Natomiast w sprawie brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o zwrot, albowiem nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej prawo użytkowania wieczystego gruntu zostało wpisane w dniu [...].09.1999 r. w księdze wieczystej nr [...] na wniosek złożony w dniu [...].09.1998 r. na rzecz J. J. i P. P.. Na dzień wydania przez organ zaskarżonej decyzji stan prawny nieruchomości nie uległ zmianie, stan faktyczny również, albowiem ani Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nie wykonuje żadnego władztwa w zakresie przedmiotowej nieruchomości. Wskazać należy, że prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nieruchomości zostało zawieszone z uwagi na zawisłą przed sądem powszechnym sprawę cywilną. Jak prawidłowo wskazał organ w dniu [...].11.2014 r. powodowie: S. W., A. W., M. W., D. W., M. W. i M. W. złożyli, przeciwko pozwanym J. J., P. P. i Miastu [...], pozew do Sądu Okręgowego w [...] [...]Wydział Cywilny o ustalenie nieważności umowy o oddaniu działki gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży budynków zawartej w dniu [...].09.1998 r. pomiędzy Gminą [...] a J. J. i P. P. . Sąd Okręgowy w [...] [...] Wydział Cywilny wyrokiem z dn. [...].04.2016 r. sygn. akt [...] oddalił powództwo S. W., A. W., M. W., D. W., M. W. i M. W. przeciwko J. J., P. P. i Miastu [...] o ustalenie istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa. Sąd Apelacyjny w [...] [...] Wydział Cywilny wyrokiem Sygn. akt [...] z dnia [...].01.2017 r., wydanym na skutek apelacji powodów oddalił apelację. Tak więc na dzień wydawania zaskarżonej decyzji brak było możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli. Organ administracji nie mógł orzec o zwrocie nieruchomości, która nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, w sytuacji gdy wyzbył się prawa do tej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej z naruszeniem przepisów, które nakładają obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela (jego spadkobierców) o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz poinformowania o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. uchwała NSA z 13.04.2015 r. I OPS 3/14). W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wskazał, że "możliwy jest zwrot nieruchomości w przypadku gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. (...) Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. (...) Brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja byłaby niewykonalna zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". W uchwale tej wskazano również, że prawo nabywcy wywłaszczonej nieruchomości także powinno korzystać z konstytucyjnej ochrony własności określonej w art. 64 Konstytucji, a oceny tej nie może zmienić fakt niepowiadomienia spadkobierców poprzedniego właściciela o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia. Natomiast w uzasadnieniu wyroku z 5.12.2017 r. NSA w sprawie I OSK 1153/17 wskazał, że "w przypadku zbycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, lub obciążenia jej prawem użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich, nie jest możliwe wydanie decyzji pozytywnej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości". Ponadto powołać należy, że zgodnie z art. 232 kodeksu cywilnego, prawo użytkowania wieczystego może być ustanowione tylko na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie należącej do osoby prywatnej. Wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem spadkobierców poprzednich właścicieli powodowałoby, że decyzja taka byłaby niewykonalna, albowiem decyzja nakazująca zwrot nieruchomości nie skutkuje wygaśnięciem użytkowania wieczystego i nie jest podstawą do wypowiedzenia umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Sąd orzekający w sprawie podziela w tym zakresie stanowisko WSA w Rzeszowie zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z 26.02.2018 r. II SA/Rz 955/17. Powołać również należy, że w uzasadnieniu uchwały w sprawie [...] wskazano, że w sytuacji, kiedy roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie może być zrealizowane w naturze tj. w drodze restytucji własności na podstawie decyzji administracyjnej, to do kompetencji sądów powszechnych należy ocena zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Mając powyższe na względzie, uznać należy, że zakwestionowana decyzja oraz ją poprzedzająca odpowiada prawu. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty sformułowane w skardze, albowiem nie doszło do naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. Wskazać należy, że organ wydał decyzję z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, brak jest podstaw do uznania, że doszło do naruszenia słusznego interesu obywatela. Sam fakt wydania decyzji niekorzystnej dla strony nie może przesądzać o zaistnieniu takiego naruszenia. Natomiast niewątpliwie organ uchybił w zakresie zasady przekonywania określonej w art. 11 k.p.a., albowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono w sposób szczegółowy i przekonywujący, dlaczego nie był możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Powyższe uchybienie nie mogło mieć w ocenie Sądu żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia, który jest prawidłowy. Sąd, działając z urzędu, nie dostrzegł żadnych innych wad decyzji, uzasadniających ich uchylenie, bądź stwierdzenie ich nieważności. Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.