IV SA/Wa 1987/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. orzekającą o ustaleniu wysokości odszkodowania za część nieruchomości gruntowej zajętej pod część drogi wojewódzkiej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0222 ha z obrębu [...], gmina S., dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą [...] i o zobowiązaniu Województwa [...] do zapłaty odszkodowania. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że [...] stycznia 2011 r. wydana została przez Wójta Gminy S., na wniosek B. C., decyzja Nr [...], znak: [...], zatwierdzającą podział nieruchomości opisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], gmina S. W wyniku podziału wyodrębniona została między innymi działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0222 ha z obrębu [...], gmina S., wydzielona pod publiczną drogę wojewódzką. W związku z tym, iż ww. decyzja podziałowa stała się ostateczna, przedmiotowa działka przeszła na własność Województwa [...] na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - (zwanej dalej u.g.n.). Podziału dokonano na wniosek właścicielki wymienionej nieruchomości. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości, w dniu wydania decyzji podziałowej, co stwierdzono na podstawie odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. oraz analizy dokumentacji archiwalnej znajdującej się w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego [...], był B. C. Pismem z [...] listopada 2014 r. B. C., złożył wniosek o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość gruntową przejętą z mocy prawa, zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., pod część publicznej drogi wojewódzkiej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0222 ha z obrębu [...], gmina S., w związku z negatywnie zakończonymi rokowaniami, wynikającymi z art. 98 ust. 3 u.g.n., prowadzonymi pomiędzy B. C. a właściwym organem . Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2014 r. ustalił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 13 542 zł (słownie: trzynaście tysięcy pięćset czterdzieści dwa złote). Organ I. instancji w dniu [...] stycznia 2015 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, podczas której B. C. nie zaakceptował wysokości odszkodowania na poziomie kwoty ustalonej w wycenie. Następnie w dniu [...] marca 2015 r. Starosta wydał decyzję o ustaleniu wysokość odszkodowania za część wskazanej nieruchomości gruntowej. Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji podał, że rokowania prowadzone pomiędzy Zarządem Województwa [...] a B. C. dotyczące ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne zakończyły się wynikiem negatywnym, strony bowiem nie doszły do porozumienia odnośnie wysokości odszkodowania. W związku z powyższym ustalenie odszkodowania powinno nastąpić w trybie postępowania administracyjnego, zgodnie z dyspozycją art. 98 ust. 3, który odsyła do przepisów dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Oceniając sposób sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 26 listopada 2014 r. organ odwoławczy podał, że zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do § 36 ust. 6 pkt 2 tego rozporządzenia przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy z tym, że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Wojewoda [...] dokonując analizy zebranego materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, stwierdził że jest on aktualny. Do określenia wartości rynkowej części nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne, rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Do badania rynku rzeczoznawca majątkowy przyjął lokalne transakcje nieruchomościami położonymi w powiecie [...], o tym samym przeznaczeniu, co nieruchomość wyceniana. Wojewoda podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie do art. 75 k.p.a. opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie. Organ odwoławczy stwierdził, iż operat szacunkowy, sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania jest zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i jako taki może stanowić dowód w zakresie określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w myśl art. 80 k.p.a. Wojewoda podał, że strona skarżąca nie wykazała w drodze przeciwdowodu wadliwości operatu szacunkowego sporządzonego dla wyceny przedmiotowej nieruchomości, w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Na tę decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. C. W uzasadnieniu skargi podniósł, że poniósł że w grudniu 2005 r. otrzymał zawiadomienie o czynnościach ustalenia granic działki nr [...] oraz wyznaczenia działki nr [...] wraz z ofertą sprzedaży w cenie 85,69 zł/m2 . W związku z podziałem działki nr [...] zmuszony został do dokonania jej podziału i wyznaczenia drogi dojazdowej. Wartość gruntu wynikającego z operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2011 r., sporządzonego w celu ustalenia opłaty adiacenckiej wyniosła 181 zł za m2 działki oraz 174 zł/m2 za drogę wewnętrzną. W trakcie podziału działki nastąpiło wydzielenie jej części z przeznaczeniem na drogę gminną. Za 1 m2 wydzielonej działki zaproponowano skarżącemu kwotę 120 zł. Skarżący podał, że w październiku 2014 r. za wydzieloną pod drogę wojewódzką działkę nr [...] zaproponowano mu kwotę 90 zł za m2. Starosta [...] obniżył tę kwotę do 61 zł za m2. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zapłatę odszkodowania w wysokości z 2005 r. wraz z należnymi odsetkami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. - zwanej dalej u.g.n.) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten ma zastosowanie również odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym terenu a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z akt niniejszej sprawy wynika, że na podstawie ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości, działka nr [...] jako wydzielona pod drogi publiczne, przeszła na własność Województwa [...]. Rokowania prowadzone pomiędzy Zarządem Województwa [...] a Skarżącym dotyczące ustalenia i wypłaty odszkodowania nie zakończyły się pomyślnie, zatem ustalenie odszkodowania następuje w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z art. 7 u.g.n. jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Następuje to w formie operatu szacunkowego, który jest opinią autorską rzeczoznawcy majątkowego o wartości wycenianej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1923/13). Sporządzenie operatu wymaga wiedzy specjalistycznej, stąd nie jest przygotowywany przez organ administracji, a na jego zlecenie przez kwalifikowanego biegłego - rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy sporządzany jest na zasadach i w trybie określonym m. in. w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rolą organu jest zbadanie, czy przedłożony operat sporządzony został przez osobę posiadającą kwalifikacje wymagane przepisami rozdziału 1 działu V ustawy o gospodarce nieruchomościami, a następnie czy spełnia wymagania przewidziane w przepisach tej ustawy dotyczących ustalania odszkodowania (rozdział 5 działu III), określania wartości nieruchomości (rozdział 1 działu IV), jak również, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a tym samym i należnego odszkodowania. Zarówno zatem organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego (por. wyroki NSA z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 374/07; z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 126/10). W niniejszej sprawie operat został sporządzony przez uprawionego rzeczoznawcę majątkowego i stanowił podstawowy dokument, dla ustalenia wartości odszkodowania. Organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo oceniły złożony do akt sprawy dokument. Rzeczoznawca majątkowy dla określenia wartości nieruchomości działki ew. nr 25/3 przyjął metodę podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Stosownie do przepisu art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Metoda korygowania ceny średniej polega na korekcie średnich cen nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Rzeczoznawca przy wycenie nieruchomości określił rynek lokalny - wskazując, że obejmuje teren gminy S. powiatu [...] a okres badania cen obejmował dwa lata. Za rodzaj rynku rzeczoznawca przyjął rynek sprzedaży prawa własności gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. W ocenie Sądu, przedłożony operat organy oceniły w sposób prawidłowy, był on aktualny w dniu orzekania przez organy obu instancji. Wobec tego na podstawie sporządzonego operatu organy były uprawnione do przyjęcia, że wartość prawa własności działki nr [...] wynosiła 61 zł za 1m2. Skarżący podnosił, że na podstawie operatu szacunkowego z [...] grudnia 2011 r. wartość działki nr [...] przed podziałem wynosiła 174 zł za 1m2, wskazał także, że w toku negocjacji za działkę nr [...] zaproponowano mu kwotę 90 zł za 1 m2. Są to okoliczności, które nie mogą wpłynąć na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Dla oceny wartości działki w tym postępowaniu został bowiem sporządzony odrębny operat. Był wyceną aktualną i ważną pod względem czasowym i został dokonany w oparciu o obowiązujące w dacie orzekania przepisy prawa to jest: rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) w brzmieniu nadanym mu przez § 1 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985). Powoływany przez Skarżącego operat z 2011 r. został sporządzony dla działki [...] z przeznaczeniem pod zabudowę usługową i przemysłową, natomiast operat w niniejszej sprawie dotyczył nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną. Ponadto wskazywany przez Skarżącego operat nie był aktualny w dniu wydania decyzji. Organ orzekający w niniejszej sprawie nie był również związany protokołem negocjacji, skoro Skarżący i organ nie doszli do porozumienia co do ustalenia wysokości odszkodowania. Wskazać należy, że z żadnego przepisu prawa nie wynika, by cena za nieruchomość przejętą pod realizację - w tym przypadku drogi - nie mogła być niższa niż cena zaproponowana w toku rokowań. Po wszczęciu postępowania w celu ustalenia wysokości odszkodowania organ opierał się już wyłącznie na opinii biegłego. Nie ustalał we własnym zakresie wartości nieruchomości, lecz posiłkował się opinią rzeczoznawcy, którą uznał za sporządzoną w sposób właściwy. Wobec tego Skarżący musiał liczyć się z ryzykiem, że odszkodowanie za działkę zaproponowane w toku negocjacji może różnić się, na niego na niekorzyść, od odszkodowania przyznanego decyzją administracyjną. Na marginesie należy wyjaśnić, że nie znajduje tu zastosowania zakaz orzekania na niekorzyść strony (reformationis in peius). Zakaz ten dotyczy sytuacji, gdy strona wniesie środek zaskarżenia od orzeczenia organu I. instancji. Wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogorszyć sytuacji prawnej odwołującego się. Daje wobec tego gwarancję stronie, iż wniesione odwołanie spowodować może co najwyżej utrzymanie sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie spowoduje jej pogorszenia. W niniejszej sprawie ta właśnie zasada nie została naruszona. Decyzje organów obu instancji wskazują taką samą kwotę odszkodowania. Sąd działając z urzędu również nie dostrzegł w zaskarżonych decyzjach takiego naruszenia praw, które prowadziłoby do konieczności wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcia organów obu instancji w niniejszej sprawie zostały wydane z poszanowaniem prawa materialnego jak i procesowego, wraz z prawidłową oceną zgromadzonego materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.