IV SA/Wa 1990/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę D. B., dalej "skarżący" [...] czerwca 2017 r. złożył do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, dalej GIOŚ", wniosek o stwierdzenie przedawnienia wykonania decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2011 r., nr [...] nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł. Kara ta została nałożona na skarżącego jako odbiorcę odpadów (samochodów) przywiezionego bez zgłoszenia z W. B.. W przypadku nie uwzględniania tego wniosku wniósł o umorzenie w części lub całości ww kary pieniężnej. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Decyzją z [...] października 2017r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, dalej "[...]" nr [...]: (któremu sprawa została przekazana wg właściwości): -w pkt 1 oddalił wniosek o stwierdzenie przedawnienia wykonania kary; -w pkt 2 odmówił jej umorzenia. Skarżący wniósł odwołanie. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...]: -w pkt 1 uchylił decyzję [...] i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w zakresie stwierdzenia przedawnienia wykonania kary administracyjnej; -w pkt 2 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń organu. Decyzja którą nałożono na Skarżącego administracyjną karę pieniężną została wydana w trybie art. 32 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 2007 r o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (D.U. Nr 124, poz. 859). Decyzja ta stała się wykonalna [...] listopada 2016 r. po wydaniu przez NSA w Warszawie w tym dniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/WA 1330/11. Uchylając decyzję organu I instancji, organ II instancji uznał, że brak było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania o stwierdzenie przedawnienia wykonania kary (pkt 1 obu decyzji). Zdaniem organu zarzut przedawnienia może być skuteczne podniesiony albo w postępowaniu głównym w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej lub w postępowaniu egzekucyjnym. Nie może być natomiast przedmiotem odrębnego postępowania. Odnośnie natomiast pkt 2 obu decyzji i wniosku o umorzenie kary pieniężnej przez organ GIOŚ stwierdził, że: -przepisy ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów które były podstawą wymierzenia kary pieniężnej nie zawierają przepisów które pozwalałby na takiego rodzaju rozstrzygnięcie; -dopuszczalność umorzenia kary pieniężnej musi wprost wynikać z treści ustawy statuującej określony rodzaj kary pieniężnej albo wynikać z ustawy do stosowania której odsyła ustawa statuująca określony rodzaj kary pieniężnej; -wpływy z tego rodzaju kar pieniężnych przekazywane są na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska jako jednostki sektora finansów publicznych. Są zatem dochodami publicznymi w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (D.U. 2017, poz. 2077), dalej "ustawa f.p."; W 20 % na podstawie art. 402 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U.2018.799), dalej "Poś" stanowią dochód budżetu państwa a w pozostałej części Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, który jest państwową osobą prawną należącą do sektora finansów publicznych. W związku z tym część dochodu stanowi nieopodatkowaną należność budżetową a druga część niepodatkową należność pozabudżetową. Ta dwudzielność tych należności na pozabudżetowe i budżetowe nie znajduje w ustawie o finansach publicznych jednolitego uregulowania. Dlatego, zdaniem organu, do czasu jednoznacznego określenia przez ustawodawcę które publicznoprawne należności pieniężne powinny zostać objęte wymogiem stosowania ustawy ordynacja podatkowa czy też ustawy o finansach publicznych przepisy tych ustaw nie mają zastosowania do kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Organ powołał przy tym stanowisko NSA w sprawie II GSK1714/14 z 8 września 2015 r. Jednocześnie organ stwierdził, że organ I instancji słusznie odmówił skarżącemu umorzenia kary pieniężnej, choć wadliwie powołał przepisy ustawy ordynacja podatkowa, które nie mają zastosowania w tej sprawie. Organ przywołał art. 189 § 1 pkt 3 K.p.a. w brzmieniu wprowadzonym od dnia 1 czerwca 2017 r. (do K.p.a. wprowadzono rozdział dotyczący administracyjnych kar pieniężnych). Przepis ten daje uprawnienie do udzielania ulg w postaci m.in. umorzenia kary pieniężnej, o ile zostały spełnione ustawowe przesłanki. Organ działa w tym zakresie w ramach uznania administracyjnego. Musi rozważyć z jednej strony "ważny interes publiczny" i "ważny interes strony" Zdaniem organu zgromadzony materiał dowodowy potwierdza że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i życiowej (jako jedyne źródło utrzymania swoje rodziny (żona i dziecko) wskazuje prace dorywcze wykonywane przez niego i rzadziej przez żonę. Przy czym, mimo wezwania organu nie wskazał przychodów i majątku ruchomego i nieruchomego. Trudna sytuacja skarżącego spowodowana jest zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej. W aktach brak jest jednak dowodu wskazującego na to, że po stronie skarżącego zaistniała okoliczność utraty możliwości zarobkowania i nie może podjąć pracy zarobkowej. To skarżący powinien te okoliczności udowodnić. Ponieważ przy ocenie trudnej sytuacji finansowej należy rozważyć przyczyny doprowadzenia do niej to organ w związku z tym przyjął, że trudna sytuacja finansowa skarżącego jest wynikiem jego decyzji o zawieszeniu prowadzenia działalności gospodarczej i względami rodzinnymi nie zaś nadzwyczajnymi zdarzeniami losowymi. Trudna sytuacja materialna i życiowa nie przesądza automatycznie o możliwości zastosowania art. 189 § 1 pkt 3 K.p.a. Poza tym okoliczności związane z wymierzeniem kary (przyczyny) nie były nadzwyczajne tj. takie na które skarżący nie miał wpływu. Obowiązek ten powstał z powodu Jego działania z naruszeniem prawa. Dlatego udzielenie skarżącemu ulgi jest sprzeczne z interesem publicznym. Sytuacja skarżącego nie jest wyjątkowa na tle innych podmiotów. Skargę na tę decyzję wywiódł skarżący zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ustawy z 29 czerwca 2007 r., o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że do kary pieniężnej o której mowa w art. 32 tej ustawy nie można zastosować ulg w spłacie należności w postaci umorzenia należności lub rozłożenia na raty. 2. przepisów prawa procesowego tj. art. -77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez jednostronną ocenę dowodów, mało wnikliwą analizę przedłożonych dokumentów świadczących o niekorzystnej sytuacji majątkowej i finansowej skarżącego i wadliwym przyjęciu, że skarżącemu nie należy się ulga w spłacie; -art. 8 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji w tym użycie ogólnych stwierdzeń co do sytuacji zarobkowej i majątkowej skarżącego, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; -art. 6 i 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw oraz przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji i oddalenie wniosku o stwierdzenie przedawnienia wykonania administracyjnej kary pieniężnej i brak wyjaśnienia skarżącemu dlaczego udzielenie ulgi byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Wniósł o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący zgodził się z organem, że w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów brak jest regulacji dotyczących trybu rozłożenia na raty i odroczenia spłaty kary pieniężnej to jednak, jego zdaniem do kary pieniężnej wymierzonej na podstawie tej ustawy powinno się stosować przepisy ustawy ordynacja podatkowa. Powołał w tym zakresie wyrok NSA z 8 września 2015r. II GSK 1714/14. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie uwzględnienie wniosku o zastosowanie ulgi, powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że utrata możliwości zarobkowania, nieporadność strony w tym związana ze stanem zdrowia, trudności ekonomiczne podmiotu powinny być brane pod uwagę przy ocenie ważnego interesu strony, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Organ nie uwzględnił faktu utraty zarobkowania przez stronę i zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, co uzasadnia przyznanie ulgi. Skarżący uzyskuje niewielkie dochody z prac dorywczych a na jego utrzymaniu pozostaje żona i dziecko. Poza tym, zdaniem skarżącego roszczenie jest przedawnione z końcem 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sąd rozpoznał skargę na decyzję GIOŚ na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."). Przedmiotem oceny Sądu pod względem zgodności z prawem była decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2018 r. wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżący we wniosku z [...] czerwca 2017 r. domagał się stwierdzenia że doszło do przedawnienia wykonania kary a gdyby tego argumentu organ nie podzielił o jej umorzenie na podstawie art. 189 k K.p.a. z uwagi na trudną i szczególną sytuację skarżonego i jego rodziny. W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do podstawy prawnej żądania. Pomiędzy organami a skarżącym powstał spór co do możliwości stosowania w sprawie przepisów ordynacji podatkowej. Argumenty obu stron zostały powołane w części historycznej uzasadnienia. Jednakże w niniejszej sprawie spór ten nie ma istotnego znaczenia ponieważ postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte po [...] czerwca 2017 r. W tej dacie weszła do porządku prawnego ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustawa (D.U.2017.935) którą wprowadzono do kodeksu postępowania administracyjnego dział IV a "Kary pieniężne". Z mocy art. 16 ustawy zmieniającej "Do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1". Art. 189 a § 1 i 2 K.p.a. określa w jakich sprawach nie mają zastosowanie ww przepisy dotyczące administracyjnych kar pieniężnych. Są to sytuacje w których w przepisach odrębnych uregulowane są kwestie dotyczące przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. Niesporne jest między stronami i wynikające z ustawy o międzynarodowym przemieszaniu odpadów, że ustawa ta nie reguluje kwestii udzielania ulg w zobowiązaniu. Oznacza to, że z mocy tych przepisów w zakresie udzielania ulgi w zobowiązaniu stosować w niniejszej sprawie należy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to z tego, że wniosek skarżącego został złożony [...] czerwca 2017 r. tj. po wejściu w życie działu IV a K.p.a., braku w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przepisów dotyczących ulg w zobowiązaniu. Treść art. 189 k § 1 K.p.a pozwala na udzielenie ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej na wniosek strony w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem strony lub ważnym interesem publicznym. Takie same zresztą kryteria zawiera art. 67a § 1 ordynacji podatkowej w którym mowa jest o przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Oznacza to, że de facto ustawodawca recypował z ustawy ordynacja podatkowa do kodeksu postępowania administracyjnego przesłanki uzasadniające udzielenie ulgi. Organ w sposób prawidłowy dokonał analizy sytuacji osobistej skarżącego jego rodziny i doszedł do niewadliwych wniosków, że nie ma do czynienia z ważnym interesem podatnika uzasadniającym udzielenie ulgi, (bez względu na jej formę). Ustawa nie definiuje pojęcia "ważnego interesu strony" ani "ważnego interesu publicznego". Zasadnym jest zatem sięgnięcie do wypracowanego na gruncie art. 67 a orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Wynika z niego przede wszystkim, że instytucja umorzenia postępowania, o co wnosi skarżący, ma charakter wyjątkowy. Decyzje dotyczące umorzenia zaległości podatkowych podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, które polega na przyznaniu organom podatkowym możności dokonania wyboru między dwoma równowartościowymi rozwiązaniami (por. wyrok NSA z 16 maja 2018 r., sygn. akt. II FSK 1266/16, z 7 maja 2018 r. sygn. akt II FSK 2845/17 ) O istnieniu ważnego interesu podatnika uzasadniającego zastosowanie ulgi decydują kryteria obiektywne, nie zaś subiektywne przekonanie podatnika o potrzebie umorzenia zaległości podatkowej. Dla oceny sytuacji podatnika w aspekcie umorzenia lub rozłożenia na raty zaległości podatkowych ma znaczenie nie tylko sytuacja finansowa i osobista strony ale i znaczenie sposób powstania tych zaległości i towarzyszące temu okoliczności. Przy czym, co istotne, strona która wnosi o zastosowanie ulgi ma obowiązek wskazania przesłanek uzasadniających zastosowanie ulgi. Nie zwalnia to organu od poczynienia konkretnych ustaleń w tym zakresie (wyrok WSA w Łodzi z 6 kwietnia 2018 r.,sygn. akt III SA/Łd 1061/17 wyrok WSA we Wrocławiu z 8 stycznia 2019 r, sygn. akt I SA/Wr 1166/17). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ wskazał, że okoliczności które doprowadziły do powstania zobowiązania nie były nadzwyczajne, były wynikiem działań skarżącego który sprowadził do Polski bez zgłoszenia samochody. Dlatego udzielenie ulgi pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym. Także trudna sytuacja finansowa skarżącego nie uzasadnia przyjęcia, że mamy do czynienia z ważnym interesem strony. Należy zgodzić się z organem, że sama trudna sytuacja finansowa strony nie jest powodem do zastosowania ulgi. Skarżący sam zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej, w ramach której – co ma znaczenie –sprowadził samochody bez zgłoszenia. Obecnie pracuje dorywczo, podobnie jak jego żona. Twierdzi, że na utrzymaniu mają [...] letnie dziecko które jednak jako wspólnik Spółki jawnej osiągał dochody, co wynika z zeznania podatkowego za 2016 r. Żona także pracuje dorywczo. Organ, pismem z [...] sierpnia 2017 r. wezwał skarżącego do wykazania przesłanek uzasadniających zastosowanie ulgi oraz przedstawienia dokumentów z tym związanych. Skarżący pismem z [...] czerwca 2017s r. stwierdził, że jest w trudnej sytuacji finansowej i życiowej. Nie przedstawił żadnych dowodów. W związku z tym został ponownie wezwany do przedstawienia oświadczenia o swej sytuacji finansowej, stanie majątkowym jego i członków jego rodziny pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym oraz złożenia dokumentów potwierdzających to oświadczenie. Przy piśmie z [...] września 2017 r złożył zeznania podatkowe które potwierdzają źródła dochodów z działalności gospodarczej za 2016 r., odpis z rejestru przedsiębiorców [...] j. z siedzibą w S., z którego wynika, że od [...] lipca 2016 r. działalność jest zawieszona, oświadczenia o nieuzyskiwaniu dochodów z tytułu umowy o pracę i jedną fakturę za energię elektryczną. Organ uznał te dowody za niewystarczające w szczególności wskazując, że skarżący nie przedstawił dokumentów dotyczących stanu majątku a jego sytuacja nie jest nagła, nadzwyczajna, losowa. Wynika z decyzji podejmowanych przez stronę. Stanowisko organu jest trafne. Strona nie wykazała, mimo dwukrotnego wzywania jej przez organ do udokumentowania swej sytuacji materialnej, że istnieją podstawy do zastosowania wobec Niej ulgi. Należy wskazać, że decyzja o wymierzeniu kary zapadła [...] sierpnia 2010 r. a decyzja II instancji [...] czerwca 2011 r. Decyzja stała się w tej dacie ostateczna jednakże z uwagi na wniesienie skargi do sądu stała się prawomocna dopiero [...] listopada 2016 r. Co najmniej od daty [...] listopada 2011 r. skarżący powinien liczyć się z obowiązkiem uiszczenia kary. Złożone przez skarżącego dowody w postaci zeznań podatkowych dotyczą 2016 r. Wykazano w nich, że przychód obojga małżonków (udziały po 45%) wyniósł po [...] zł a dochód [...] zł, i były do dochody z działalności gospodarczej A. c. B. S. z.o.o. Ich syn K. B. w tym samym czasie uzyskał przychód w wysokości [...] zł, a dochód w wysokości [...] zł. (udział 10%). Jak wynika z rejestru KRS (str. 196 akt adm.) od [...] lipca 2016 r. działalność gospodarcza została zawieszona. Skarżący nie przedstawił, mimo dwukrotnego wezwania oświadczenia o wartości posiadanych ruchomości i nieruchomości i zobowiązaniach finansowych. Oznacza to, że nie przedstawił wiarygodnych dowodów na okoliczność swej trudnej sytuacji majątkowej. Odmowa przestawienia tych dokumentów oznacza, że organ nie miał jakiejkolwiek możliwości ustalenia jaka jest rzeczywista sytuacja finansowa skarżącego i jego rodziny. Prawidłowo uznał przedstawione przez skarżącego dokumenty za niewystarczające do uznania, że ma do czynienia z ważnym interesem strony uzasadniającym zastosowanie ulgi. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je w większości za niezasadne. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 35 ustawy z 28 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów ponieważ dotyczy on zawieszenia wykonania kary pieniężnej do czasu uprawomocnienia się decyzji, terminu i podmiotu na rzecz którego kara jest uiszczana i trybu postępowania egzekucyjnego a nie możliwości zastosowania ulgi. Dotyczy on postępowania głównego w zakresie w jakim dochodzi do zawieszenia wykonania kary do czasu uprawomocnienia się decyzji. Wskazanie w nim, że do ściągania należności stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oznacza tylko, że postępowanie egzekucyjne prowadzone jest w drodze egzekucji administracyjnej tj. ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U.2018.1314). W nawiązaniu do tego zarzut wskazać należy, że stanowisko organu co do kwestii przedawnienia zobowiązania jako zastrzeżonego dla postępowania egzekucyjnego jest prawidłowe. Odesłanie w art. 35 ust. 3 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów do egzekucyjnego postępowania administracyjnego powoduje, że w postępowaniu tym ma zastosowanie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wynika z niego, że w przypadku gdy mamy do czynienia z przedawnieniem wykonania zobowiązania zarzut ten może być podniesiony tylko w postępowaniu egzekucyjnym. Częściowo trafne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie decyzji jest dość lakoniczne jednakże wada ta w świetle powołanych przez organ argumentów nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Z uzasadnienia wynika bowiem na jakich dowodach organ się oparł (wszystkich przedstawionych przez stronę) i z jakich powodów uznał je za niewystarczające (brak oświadczenia o stanie majątkowym). Wskazał także że sytuacja skarżącego i jego rodziny nie jest nadzwyczajna i że wynika z działania samego skarżącego, który nie wykazał aby utracił możliwości zarobkowe. W pozostałym zakresie zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne. Organ wskazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu że brak jest podstaw do uznania, że żaden ważny interes publiczny ani interes podatnika nie uzasadnia udzielenia skarżącemu ulgi wskazując na rozmiar prowadzonej działalności, datę wymagalności nałożonej kary pieniężnej i nie wykazanie, że od 2011 r. nie mógł tej kary uiścić nawet w części. Fakt, że organ nie przekonał strony co do podstaw swych twierdzeń nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 6 czy 11 K.p.a. Wyrażona w art. 11 zasada przekonywania nakłada na organ obowiązek wskazania przesłanek jakimi kieruje się organ przy rozstrzyganiu. W żadnym razie nie oznacza, że argumentacja organu ma być zgoda z oczekiwaniami strony. W związku z tym w ocenie Sąd organ prawidłowo przyjął, że brak jest podstaw do udzielenia ulgi. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.