IV SA/Wa 1996/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. H., I. W. i J. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących M. H., I. W. i J. W. kwotę 508 (pięćset osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (zwany dalej Ministrem) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że nieruchomość pod nazwą "D." nie podlegała działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. O przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm. - dalej zwany dekretem). Na podstawie zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, ustalono następujący stan faktyczny: K. D. zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość o nazwie "D." nie podlegała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od ww. decyzji złożyli spadkobiercy po K. W. – M. H., I. W. i J. W. - reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do treści art. 105 § 1 K.p.a. w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzj o jego umorzeniu. Dodał, iż z bezprzedmiotowością mamy – jak w rozpatrywanej sprawie - do czynienia także w takiej sytuacji, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracji publicznej - wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne bądź negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne, (wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1074/09). Uzasadniając zajęte stanowisko organ powołał się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, w którym Trybunał Konstytucyjny dokonał obszernej wykładni § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. W sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, ze zm. – dalej zwane rozporządzeniem), dokonał analizy przebiegu procesu nacjonalizacji nieruchomości i stwierdził, że cezurę dla reformy rolnej stanowi rok 1958, kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.). Z datą wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 5 kwietnia 1958 r., bezprzedmiotowe stały się postępowania administracyjne prowadzone w trybie § 5 rozporządzenia, mające na celu stwierdzenie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu 0. reformie rolnej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, iż w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 K.p.c. Zakwestionowany przepis rozporządzenia nie ma mocy obowiązującej, w związku z czym nie stanowi szczegółowej regulacji, o jakiej mowa w art. 2 § 3 K.p.c., na podstawie której orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu mogłoby zostać przekazane organom administracji publicznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. wnieśli, działając przez pełnomocników profesjonalnych: M. H., I. W. i J. W. zaskarżając w całości ww. rozstrzygnięcie i wnosząc o jej uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono m. in.: 1. naruszenie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. przez uznanie, że powołany przepis rozporządzenia utracił moc obowiązującą i nie może stanowić podstawy wydania decyzji, w związku z czym postępowanie w przedmiotowej sprawie winno być umorzone, w sytuacji gdy przepis ten nadal obowiązuje, a zatem nie istnieją podstawy do umorzenia niniejszego postępowania; 2. naruszenie przepisów art. 2 Konstytucji RP i art. 8 K.p.a. przez prowadzenie i zakończenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób rażąco naruszający zasady zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, ochrony praw nabytych i ochrony interesów w toku, polegający na utrzymaniu w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sytuacji, gdy było ono prowadzone przez okres ponad dwunastu lat, a w jego toku wydano trzy decyzje administracyjne, co wzbudzało w skarżących uzasadnione przekonanie, że niniejsza sprawa nie zakończy się w taki sposób, lecz zostanie przez organ załatwiona decyzją merytoryczną rozstrzygającą o ich uprawnieniach. W uzasadnieniu skargi podniesiono m. in., że stosownie do postanowień art. 190 ust. 2 - 4 w zw. z art. 188 pkt 1 - 3 Konstytucji moc powszechnie obowiązującą mają i są ostateczne tylko te orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które rozstrzygają o zgodności danego aktu normatywnego z Konstytucją, umowami międzynarodowymi lub ustawami. Z tego też względu orzeczenia takie, w przeciwieństwie do pozostałych rozstrzygnięć, podlegają publikacji w dzienniku Ustaw lub innym organie urzędowym. A zatem wydane przez Trybunał postanowienie ma charakter wiążący jedynie dla rozpatrywanej przez Trybunał sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwana P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydane zostały z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że nieruchomość pod nazwą hipoteczną "D." nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy wydaniu decyzji powołał się na przywołaną w części sprawozdawczej uzasadnienia argumentację Trybunału Konstytucyjnego, przedstawioną w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08. W związku z wątpliwościami, jakie pojawiły się odnośnie skutków powołanego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego dla praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowieniem z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając opisane zagadnienie prawne uchwałą siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, uznał, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wedle art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Jednakże, zgodnie z art. 269 § 1 zd. 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z powołanego przepisu wynika tzw. ogólna moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wspomniana ogólna moc wiążąca wyraża się w tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym, niż przy zastosowaniu reguł wynikających z powołanego przepisu (tj. przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie znajduje podstaw do skorzystania z kompetencji przewidzianej w art. 269 § 1 P.p.s.a. Zobowiązany jest więc respektować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10. W konsekwencji wiążą go dwa zasadnicze założenia, które legły u podstaw poglądu składu siedmiu sędziów. Po pierwsze, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 nie jest "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa wart. 190 ust. 1 Konstytucji. Dlatego nie posiada mocy powszechnie obowiązującej i nie skutkuje koniecznością odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Nie stanowi też samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu. Pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. Po drugie, § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. stanowi aktualnie element systemu prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym powinien być stosowany przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne rozpoznające skargi kasacyjne od decyzji tych organów. Z powyższych względów należy uznać, że niedopuszczalne było umorzenie postępowania przez Wojewodę [...] i utrzymanie tej decyzji w mocy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji będą zobowiązane do merytorycznej oceny wniosku o stwierdzenie, czy nieruchomość określona jako "D." nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.) W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji orzeczenia. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 ww. ustawy.