IV SA/Wa 2030/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi V. S.A. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wymagań dla przedsiębiorcy ubiegającego się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odpadów I. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I niniejszego wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Rady Miasta C. na rzecz skarżącej V. S.A. z siedzibą w K. kwotę 557 (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") uchwałą z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Rada Miasta C. (dalej "Rada"), działając na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 z późn.zm., dalej "ustawy o porządku") oraz § 2, § 3 i § 4 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30, grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz. U. z 2006 r., Nr 5, poz. 33 ze zm., dalej "rozporządzeniem") określiła wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych i opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych od właścicieli nieruchomości na obszarze Miasta C. Pismem z dnia 27 września 2010 r. spółka V. S.A. z siedzibą w K. (dalej "skarżąca") wniosła do Sądu skargę na uchwałę Rady, zarzucając postanowieniom § 3 ust. 1 pkt 3, 4 i 6 uchwały naruszenie art. 7 ust. 3a ustawy o porządku oraz art.6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095) oraz art.22 Konstytucji R.P. Skarżąca podniosła, że kwestionowane postanowienia uchwały stawiają przedsiębiorcom ubiegającym się o zezwolenie następujące warunki: 1) posiadanie myjni do mycia i dezynfekcji pojazdów lub posiadanie umowy z podmiotem świadczącym takie usługi, 2) posiadanie co najmniej trzech pojazdów do odbioru odpadów komunalnych, samochód do mycia i dezynfekcji pojemników i dwa pojazdy do odpadów segregowanych, w tym jeden z przednim załadunkiem i jeden z dźwigiem hydraulicznym HDS, 3) posiadanie bazy transportowej w odległości nie dalszej niż 50 kilometrów od miejsca odbioru odpadów, a baza musi spełniać wymogi wynikające z Prawa budowlanego i Prawa ochrony środowiska. W ocenie skarżącej żaden przepis prawa, w tym w szczególności art.7 ust.3 a ustawy o porządku nie daje organowi gminy umocowania do określenia konkretnego miejsca położenia bazy transportowej i ograniczenia lokalizacji takiej bazy do ściśle wyznaczonego obszaru geograficznego. Ustawa nie daje również możliwości tak szczegółowego określania wymogów w zakresie posiadania określonej ilości pojazdów z odpowiednim wyposażeniem technicznym oraz dysponowania myjnią wyposażoną w urządzenia dezynfekcyjne. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie, podnosząc w szczególności, co następuje: Poprzez wprowadzenie w zaskarżonej uchwale zapisu § 3 ust. 1 pkt 6 Rada uwzględniła konieczność posiadania bazy transportowej położonej w bliskiej odległości od miejsca odbioru odpadów komunalnych i spełniającej wymogi obowiązującego prawa. Za bliską odległością ww. bazy przemawiają także względy ochrony środowiska. Zaskarżony zapis, dotyczący lokalizacji bazy sprzętowo - transportowej w żaden sposób nie narusza zapisów art. 7 ust. 3 ustawy o porządku i nie pozostaje w sprzeczności z normą kompetencyjną wynikającą z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Powyższy zapis nie wprowadza przecież obowiązku posiadania przez przedsiębiorcę bazy transportowej w "konkretnie określonym miejscu". Zarzut ten byłby zasadny przy określeniu znacznie mniejszej odległości usytuowania bazy transportowej od miejsca odbioru odpadów komunalnych. Przyjmując wymienioną odległość usytuowania bazy uwzględniono zasadę wolności gospodarczej przy zachowaniu tzw. zasady bliskości (wynikającej z zasady ochrony środowiska) odnoszącej się do miejsca unieszkodliwiania w szczególności odpadów komunalnych, a tym samym odległości transportowania tych odpadów, co jest również związane z przemieszczaniem się pojazdów do obsługi danego terenu w zakresie zbierania odpadów. Do zachowania zasady bliskości zobowiązują przepisy Unii Europejskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała Rady Miasta C. z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] w zakresie jej § 3 ust.1 pkt 6 dotknięta była uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności w tej części. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały temu organowi. Z kolei art. 93 ust. 1 ustawy stanowi, że po upływie terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Cytowany przepis nie zawiera przy tym żadnego terminu, którym organ nadzoru byłby ograniczony w kwestii zaskarżenia uchwały rady gminy do sądu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Przechodząc do meritum sprawy należy zgodzić się ze stanowiskiem skargi, że § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały w istotny sposób narusza przepis art. 7 ust. 3a ustawy o porządku oraz § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 30 grudnia 2005 r. Zaskarżone postanowienie stanowi, że baza sprzętowo - transportowa nie może znajdować się dalej niż 50 km od miejsca odbioru odpadów i musi spełniać wymogi wynikające z Prawa budowlanego i Prawa ochrony środowiska. Wskazać należy, że przepis kompetencyjny, zawarty w art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu porządku stanowi, że rada gminy określi w drodze uchwały, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uwzględniając: 1) opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań; 2) w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, do których odpady mają być przekazywane. Powyższa norma kompetencyjna stanowiąca podstawę do wydania, przez radę miasta, uchwały nie daje - zdaniem Sądu - możliwości zawarcia w akcie prawa miejscowego obowiązku posiadania bazy transportowej w miejscu wyznaczonym przez akt prawa miejscowego. Przez wyznaczenie należy bowiem rozumieć również znajdujący się w zaskarżonym paragrafie uchwały zapis wskazujący, iż baza transportowa nie może znajdować się dalej niż 50 km od miejsca odbioru odpadów. Zgodzić się należy z organem nadzoru, iż taki zapis, zawarty w § 3 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały, stanowi niewątpliwie wymóg ograniczający wolność prowadzenia działalności gospodarczej, dyskryminujący i ograniczający konkurencję oraz dostęp do rynku przedsiębiorców świadczących tego rodzaju usługi. Przepis ten jest zatem sprzeczny z zasadą wolności gospodarczej zapisanej w art. 6 ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.) oraz art. 22 Konstytucji RP zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wskazać należy, iż również § 2 ust. 1 rozporządzenia nie pozwala radzie gminy na określenie konkretnego miejsca położenia (lokalizacji) bazy transportowej i ograniczenia lokalizacji takiej bazy do wyznaczonego obszaru geograficznego. Przepis ten szczegółowo określa wymagania wobec przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie przedmiotowego zezwolenia, do których należą: 1. opis wyposażenia technicznego, uwzględniający wymagania dotyczące pojazdów, pojemników lub worków oraz bazy transportowej; 2. zabiegi sanitarne i porządkowe związane ze świadczonymi usługami; 3. miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Warunki te powinny być określone "w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości". Określenie wymagań, o których mowa w ust. 1 następuje w sposób zgodny z wojewódzkim i gminnym planem gospodarki odpadami oraz obowiązującymi przepisami, w tym regulaminem utrzymania w czystości i porządku na terenie gminy. Podzielić należy zatem pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zaprezentowany w sprawie o sygnaturze akt III SA/GI 1429/06, iż § 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia stanowi, że wymogi dotyczące bazy transportowej mogą dotyczyć tylko jej wyposażenia technicznego. W występującym pojęciu "opis wyposażenia technicznego" nie mieści się bowiem miejsce położenia (lokalizacja) bazy transportowej. Wskazać należy również, iż żaden z wymienionych w § 2 ust. 2 rozporządzenia aktów prawnych nie daje podstaw do umieszczenia takiego wymogu w zaskarżonej uchwale Rady z dnia [...] grudnia 2009 r. Odnosząc się natomiast do podnoszonej w odpowiedzi na skargę kwestii usytuowania bazy przy uwzględnieniu zasady bliskości podkreślić należy, iż zasada ta, wynikająca z art. 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007r., Nr 39, poz. 251 ze zm.) wskazuje jedynie, iż odbierane odpady powinny być w pierwszej kolejności poddawane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania. Natomiast odpady, które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania, powinny być, uwzględniając najlepszą dostępną technikę lub technologię, przekazywane do najbliżej położonych miejsc w których mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione. Przepis ten wskazuje zatem jedynie miejsce unieszkodliwiania lub przerabiania odpadów, nie odnosi się natomiast do miejsca usytuowania bazy sprzętowo - transportowej przedsiębiorstwa zajmującego się odbieraniem odpadów. W ocenie Sądu brak natomiast wystarczających przesłanek do zakwestionowania legalności pozostałych kwestionowanych przez skarżącą postanowień uchwały, tj. postanowień jej §3 ust.1 pkt 3 i 4. Nałożenie na przedsiębiorcę takich wymogów jak: posiadanie myjni do mycia i dezynfekcji pojazdów lub posiadanie umowy z podmiotem świadczącym takie usługi, posiadanie co najmniej trzech pojazdów do odbioru odpadów komunalnych, samochód do mycia i dezynfekcji pojemników i dwa pojazdy do odpadów segregowanych, w tym jeden z przednim załadunkiem i jeden z dźwigiem hydraulicznym HDS znajduje swoje uzasadnienie z racji konieczności zagwarantowania, aby świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych odbywało się z zachowaniem odpowiednich wymogów technicznych i sanitarnych. W przeciwieństwie do kwestii wymagań uchwały w przedmiocie lokalizacji bazy przedsiębiorcy, umocowanie Rady do ustalenia w uchwale wymagań technicznych, o których mowa powyżej, wynika z art.7 ust.3a ust.1 pkt 1 ustawy (opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań). Mając powyższe na względzie Sąd w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz, 1270 ze zm.) stwierdził nieważność § 3 ust.1 pkt 6 zaskarżonej uchwały. O wstrzymaniu wykonalności uchwały w powyższym zakresie oraz o zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.152 i art.200 ww. ustawy.