IV SA/Wa 2031/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "C" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO w [...] lub "Kolegium") z [...] czerwca 2016 r., [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Kolegium, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w [...] (dalej również: "Spółdzielnia" lub "Skarżąca") od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] lutego 2016 r. o warunkach zabudowy, umorzyło postępowanie odwoławcze. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Prezydent [...] (dalej również: "Prezydent"), po rozpatrzeniu wniosku "[...]" sp. z o.o. w [...] (dalej również: "Inwestor") z 2 grudnia 2015 r. i skorygowanego w dniu 16 grudnia 2015 r., decyzją nr [...] z [...] lutego 2016 r. (znak [...]), ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz, jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowo-biurowego (z wykorzystaniem i wzmocnieniem fundamentu budynku [...]) wraz ze zjazdami, infrastrukturą techniczną oraz elementami zagospodarowania terenu na działkach nr ew. [...], [...], [...] z obrębu [...] oraz na dz. nr ew. [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w [...]. II.2. Od powyższej decyzji Prezydenta odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła Spółdzielnia, zarzucając m. in. naruszenie art. 10 i 28 k.p.a. poprzez niedopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu. II.3. Kolegium wydając zaskarżoną decyzje uznało, że Spółdzielni nie przysługiwał status strony w przedmiotowym postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium wskazało, że w zakresie ustalenia stron postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przepisy ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.; dalej również: "u.p.z.p.") nie zawierają szczególnej regulacji, odsyłając tym samym do ogólnych norm postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a). Zdaniem Kolegium, ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Zatem źródłem interesu prawnego określonego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest przepis prawa materialnego, kształtujący sytuację prawną tego podmiotu w zakresie stosunku prawnego regulowanego tym przepisem. To z prawa materialnego wypływa legitymacja prawna do udziału w postępowaniu administracyjnym - bycia stroną tego postępowania. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym mówiąc inaczej znaczy to samo co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Kolegium podkreśliło przy tym wymóg bezpośredniości i realności interesu prawnego. Kolegium wskazało, że stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest podmiot składający wniosek. Ponadto stroną jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem, który został złożony przez podmiot nie mający tytułu prawnego do nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraźnie dopuszczono również możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy Kolegium wskazało, że odwołująca się Spółdzielnia w stosunku do działki, którą włada, nie posiada prawa własności ani prawa użytkowania wieczystego, zaś swój interes prawny wywodzi z posiadania budynku posadowionego na działce sąsiedniej w stosunku do nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Spółdzielnia nie wskazała na przepisy, które stanowiłyby źródło ochrony prawnej sfery jej interesów. Również podniesione w odwołaniu argumenty związane z przysługiwaniem roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego świadczą tylko o interesie faktycznym, a nie prawnym, w szczególności, że twierdzenia w tym zakresie nie zostały skonkretyzowane. Samo posiadanie, jako określony stan faktyczny, nie rodzi praw. III.1. Skargę na wskazaną wyżej decyzję Kolegium wniosła Spółdzielnia reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono: a) naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, iż Skarżąca nie posiada przymiotu strony postępowania w rozumieniu tego przepisu, pomimo istnienia interesu prawnego Skarżącej w przedmiotowym postępowaniu. b) naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, pomimo braku podstaw do umorzenia z uwagi na uprawnienie Skarżącej do występowania w sprawie w charakterze strony. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia wskazała w szczególności, że miała ona interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy inwestycji zlokalizowanej na działkach położonych przy ul. [...] w [...]., albowiem jest ona posiadaczem samoistnym sąsiedniego gruntu, zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] Na mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1963 r. nieruchomość przy ul. [...] (obecnie [...]) została oddana w użytkowanie na rzecz Biura [...]. Następnie decyzją nr [...] z [...] czerwca 1968 r. oraz decyzji nr [...] z [...] kwietnia 1970 r. nieruchomość przy ul. [...] została przekazana w użytkowanie wieczyste na 99 lat Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...]. W wyniku kolejnych przekształceń uchwałą Zebrania Przedstawicieli Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" nr [...] z dnia [...] marca 1976 r. spółdzielnia połączyła się ze [...] Spółdzielnią Mieszkaniową. Przedmiotową nieruchomość przejęła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Następnie uchwałą nr [...] z [...] czerwca 1990 r. zebranie Przedstawicieli [...] Spółdzielni Mieszkaniowej dokonało podziału Spółdzielni. W jej wyniku została wydzielona Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[...]". Uchwałą nr [...] Zebrania Przedstawicieli Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" z [...] grudnia 1993 r. Spółdzielnia zmieniła dotychczasową nazwę na Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" przejęła część majątku swojej poprzedniczki prawnej, w tym budynek mieszkalny przy ul. [...]. Nieruchomość przy ul. [...] jest położona na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W wypisie z rejestru gruntów Skarżąca jest wymieniona jako władający. Na działce posadowiony jest budynek mieszkalny. Budynek ten został wybudowany nakładami poprzedników prawnych Skarżącej. Dla wskazanego gruntu prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. W księdze wieczystej są uwzględnione ograniczone prawa rzeczowe w postaci spółdzielczych własnościowych praw do lokali wpisane na podstawie zaświadczeń Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Należy wskazać również, iż zdaniem Skarżącej, ma ona roszczenie o ustanowienie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego, a także stara się o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości przy ul. [...]. Należy wskazać, iż brak udziału w niniejszym postępowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", będącej posiadaczem samoistnym gruntu, na którym znajduje się budynek sąsiadujący z planowaną inwestycją, pozbawia mieszkańców budynku prawa do zabrania głosu w sprawie, która dotyczy bezpośrednio ich miejsca zamieszkania oraz pozbawia ich możliwości realizacji i obrony ich uprawnień w niniejszym postępowaniu. Powyższe, zdaniem Skarżącej, uzasadnia przyjęcie, że Skarżącej przysługuje interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Podkreślić należy, iż z punktu widzenia faktycznych okoliczności, status Skarżącej w niniejszej sprawie nie powinien się różnić od statusu wspólnot mieszkaniowych budynków przy ul. [...] oraz [...]. Fakt, iż stan prawny nieruchomości przy ul. [...] nie został uregulowany, nie powinien ograniczać praw Skarżącej oraz mieszkańców budynku przy ul. [...], gdyż ich prawa są tak samo zagrożone poprzez planowaną inwestycję, jak prawa mieszkańców budynków przy ul. [...] oraz [...]. III.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2.1. Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest ocena, czy Skarżącej przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na sąsiednich działkach przy ul. [...]. Chodzi zwłaszcza o to, czy źródłem interesu prawnego Spółdzielni może tu być samoistnego posiadanie gruntu sąsiadującego z planowaną inwestycją. IV.2.2. Na wstępie należy zaznaczyć, że Sądowi jest wiadome z urzędu, że ocena statusu Spółdzielni w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy na działkach przy ul. [...] była już przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne. Na okoliczność tą zwrócił również uwagę Inwestor w piśmie do Kolegium z 5 kwietnia 2015 r. (tom 1/2 akt administracyjnych). Otóż wyrokiem z 20 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 2258/12) oddalił m. in. skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Co ważne, zaskarżona wówczas decyzja Kolegium dotyczyła odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2012 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla bardzo zbliżonej inwestycji, tj. polegającej na budowie budynku hotelowo - biurowego (z wykorzystaniem i wzmocnieniem fundamentu budynku [...]) wraz z wjazdami, infrastrukturą techniczną oraz elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...] oraz części działek nr [...] oraz [...] z obrębu [...] oraz na części dz. nr ew. [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w [...] części działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w [...] (różnice dotyczyły liczby kondygnacji przy tożsamej maksymalnej wysokości zabudowy). Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wówczas, że skoro Spółdzielnia mieszkaniowa nie ma tytułu rzeczowego do gruntu, to nie przysługuje jej interes prawny i oceny tej nie zmienia ustanowienie w budynku posadowionym na tym gruncie spółdzielczych własnościowych praw do lokali mieszkalnych. Od wyroku tego Spółdzielnia wniosła skargę kasacyjną, w której zarzuciła m. in. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez odmowę skarżącej przymiotu strony postępowania, pomimo iż jest ona właścicielem nieruchomości budynkowej, sąsiadującej z terenem, wobec którego organ administracji I instancji ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II OSK 2278/13) skargę kasacyjną Spółdzielni oddalił. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w szczególności, że w doktrynie, a także w orzecznictwie NSA podkreśla się, że uprawnienia właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynikające z treści prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego są objęte szczególną ochroną przewidzianą w przepisach prawa cywilnego oraz w przepisach u.p.z.p. Na tej podstawie uznaje się zarówno właściciela nieruchomości, jak i użytkownika wieczystego, za strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy odnoszących się do nieruchomości, do której podmioty te mają odpowiedni tytuł prawny (prawo własności, prawo użytkowania wieczystego). Z taką samą argumentacją przyjmuje się również, iż stronami w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy są także właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w stosunku do działki, którą włada, nie posiada prawa własności ani prawa użytkowania wieczystego, zaś swój interes prawny wywodzi z prawa własności budynku posadowionego na działce sąsiedniej w stosunku do nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Stosownie do art. 28 k.p.a., podmiot żądający czynności organu – w tym wypadku: składający odwołanie – musi legitymować się interesem prawnym lub obowiązkiem, który należy oceniać na podstawie przepisów obowiązującego prawa pozwalających na uzyskanie konkretnych korzyści albo będących źródłem powinności określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem. Skarżąca tak rozumianego interesu prawnego w niniejszej sprawie nie wykazała. Powołując się ogólnie na treść art. 28 k.p.a. i prawo własności budynku na działce sąsiedniej w stosunku do działki wnioskodawcy, skarżąca nie wskazała na przepisy, które stanowiłyby źródło ochrony prawnej sfery jej interesów jako właściciela budynku. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również, że interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba prawnej ochrony; jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, jest on aktualnie istniejący, a zaspokojenie tego interesu prawnego może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej. Czyli inaczej mówiąc, ten interes prawny, który jest określony w art. 28 k.p.a. jako znamionujący stronę postępowania, musi występować w sprawie, w której właściwy jest organ administracyjny i w której to sprawie organ ten władny jest wydać decyzję administracyjną konkretyzującą prawo nabyte (obowiązek). Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Uwzględniając powyższe uwagi uznać należy, że wskazane ogólnie prawo własności budynku na sąsiedniej nieruchomości nie może być źródłem wywodzenia legitymacji do występowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy w charakterze strony postępowania. IV.2.3. Omówiony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2015 r. formalnie nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej dla niniejszej sprawy, dotyczył bowiem innej decyzji administracyjnej (art. 171 p.p.s.a.). Mając jednak na uwadze zbieżność stanów faktycznych i problemów prawnych w sprawie II OSK 2278/13 oraz w niniejszej sprawie odwołać należy się do art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie oraz doktrynie wyrażono pogląd, podzielany przez Sąd orzekający w niniejszym składzie, że moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2016 r., II FSK 712/16 oraz M. Jagielska, J.Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 662). Niezależnie jednak od kwestii zakresu związania wynikającego z art. 170 p.p.s.a. wskazać należy, że Sąd w niniejszym składzie podziela w pełni oceny prawne wyrażone w wyroku z 23 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II OSK 2278/13) i uznaje je za własne (tak w zakresie ogólnego rozumienia interesu prawnego, jaki i braku tego interesu po stronie Spółdzielni). W szczególności źródłem interesu prawnego Skarżącej nie może być posiadanie. Posiadanie nie jest bowiem prawem rzeczowym, ale stanem faktycznym. Źródłem tego interesu nie może być również twierdzenie Spółdzielni, że ubiega się o ustanowienie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego. Brak tu jest w szczególności przesłanki bezpośredniości tego interesu. Bezzasadne jest również powoływanie się na ustanowienie ograniczonych praw rzeczowych w postaci spółdzielczych własnościowych praw do lokali. Po pierwsze, nie jest to interes własny spółdzielni. Po drugie, w realiach niniejszej sprawy z prawami tymi nie wiąże się uprawnienie do gruntu sąsiadującego z inwestycją. Nietrafne jest tutaj poszukiwanie przez Spółdzielnię analogii z pozycją wspólnot mieszkaniowych. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (aktualny t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1892; dalej: "u.w.l.") w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali. W myśl zaś art. 3 ust. 2 u.w.l., nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Zgodnie zaś z art. 6 u.w.l., ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Jeżeli zaś chodzi o reprezentację wspólnoty mieszkaniowej, to zgodnie z art. 21 ust. 1 u.w.l., zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Zatem w przypadku wspólnoty mieszkaniowej mamy do czynienia z sytuacją z wykonywaniem prawa własności do gruntu. IV.3. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.