IV SA/Wa 2034/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej jako k.p.a. oraz art. 127 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia Wójta Gminy B. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] o odmowie uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. , stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący. Wnioskiem z dnia 27 marca 2017 r. znak [...] Wójt Gminy B. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. o uzgodnienie projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. . Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. , na podstawie art. 13 ust. 3a, art. 16 ust. 7, art. 23 ust. 5, art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.), dalej jako u.o.p. w związku z art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. odmówił uzgodnienia ww. projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. – w odniesieniu do rezerwatu przyrody [...], [...] Parku Krajobrazowego i jego otuliny, Obszaru Chronionego Krajobrazu Pradoliny [...], obszarów Natura 2000: Dolina [...] PLH100015, Polany Puszczy [....] PLH100028 oraz [...] PLH140044, objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Wójt Gminy B. , zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 3a, art. 16 ust. 7, art. 23 ust. 5, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, poprzez błędną wykładnię tych przepisów oraz ich niewłaściwe zastosowanie. W tych okolicznościach, po rozpatrzeniu zażalenia strony, zostało wydane opisane na wstępie postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustawa o ochronie przyrody w odniesieniu do poszczególnych form ochrony przyrody wymaga uzgodnienia projektu studium z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, przy czym uzgodnienie takie nie oznacza zajęcia stanowiska poprzedzającego wydanie decyzji przez organ administracji publicznej, o jakim mowa w art. 106 § 1 k.p.a. Nadmienił, że procedura planistyczna nie stanowi postępowania administracyjnego prowadzonego w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, dlatego przeniesienie regulacji przewidzianej w art. 106 k.p.a. na grunt procedury legislacyjnej nie jest w tym przypadku możliwe. Organ stwierdził, że w przeciwieństwie do procedury poprzedzającej uchwalenie planu miejscowego, ustawodawca nie wprowadził w przypadku studium możliwości stosowania przepisów procedury administracyjnej, tym samym nie ma podstaw odwoływanie się do art. 106 k.p.a. poprzez art. 13 ust. 3a, art. 16 ust. 7, art. 24 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważył ponadto, że art. 11 ust. 6 u.p.z.p. dotyczy wydawania opinii przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, nie zaś uzgodnień. Podał, że procedura przewidziana w art. 106 k.p.a. ma charakter szczególny i powinna być wszczynana jedynie wówczas, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie tak stanowi. Powyższe uzgodnienie projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ma charakter wiążący, jednakże nie wymaga zainicjowania szczególnej procedury uzgadniania przewidzianej w art. 106 k.p.a. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że do uzgodnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma zastosowania art. 106 k.p.a., zatem nie może być ono weryfikowane w trybie odwoławczym, mającym zastosowanie do decyzji oraz postanowień, na które służy zażalenie. Zdaniem organu, Wójtowi Gminy B. nie przysługiwało zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] kwietnia 2017 r., a organ pierwszej instancji błędnie pouczył stronę o przysługującym środku zaskarżenia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina B. . Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. w związku z art. 24 ust. 1 i art. 11 pkt 6 lit. j ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z art. 16 ust. 7 oraz art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - poprzez przyjęcie, że postanowienie wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. nie stanowi zajęcia stanowiska, o jakim mowa w art. 106 k.p.a., a poprzez to - naruszenie art. 134 w związku z art. 144 i art. 141 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] kwietnia 2017 r., w sytuacji gdy postanowienie to jest postanowieniem, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a., a tym samym stronie służy od niego zażalenie do organu wyższego stopnia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi art. 120 cytowanej ustawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, uzasadniającego uwzględnienie skargi. Kontroli Sądu podlegało postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017 r., stwierdzające niedopuszczalność zażalenia Wójta Gminy B. na postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu zmiany studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie zaś z art. 144 k.p.a., przepis powyższy znajduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Pierwsze z nich obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Uprawnienie do złożenia zażalenia musi wynikać z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej ustanawiającej takie prawo. Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia, jest zażaleniem niedopuszczalnym. Błędne pouczenie co do prawa wniesienia środka zaskarżenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, jednakże o dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują przepisy prawa, które organy winny prawidłowo stosować. Z tego względu, błędne pouczenie o możliwości złożenia zażalenia pozostaje bez znaczenia w sprawie. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jedynie organy administracji publicznej, o których mowa w art. 11 pkt 6 u.p.z.p. (tj. zarząd województwa, zarząd związku metropolitalnego oraz wojewoda), dokonują uzgodnień projektów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w trybie art. 106 k.p.a. Tym samym, dokonanie uzgodnienia z innymi, niż ww. organami następuje w odrębnym trybie. Uzgodnienie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska następuje na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. W niniejszej sprawie, materialnoprawną podstawę działania organu uzgodnieniowego, z uwagi na obszar, którego dotyczą założenia projektowanego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego skarżącej gminy, stanowią przepisy art. 16 ust. 7, art. 23 ust. 5, art. 30 ust. 3 oraz art. 13 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody. Pierwszy z nich wskazuje m. in., że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin w części dotyczącej parku krajobrazowego, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego. Następne zaś nakładają obowiązek analogicznego uzgodnienia w stosunku do obszaru chronionego krajobrazu, istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 w zakresie negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000, a także rezerwatów przyrody. Powołane powyżej przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przewidują procedury uzgadniania projektu studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 106 k.p.a. Procedura przewidziana w tym przepisie ma charakter szczególny i powinna być wszczynana wyłącznie wówczas, gdy przepis prawa materialnego tak stanowi. Wobec powyższego, w niniejszej sprawie Wójt Gminy B. obowiązany był, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, przekazać projekt studium do uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska. Powyższe uzgodnienie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ma charakter wiążący, lecz nie wymaga zainicjowania szczególnej procedury uzgadniania przewidzianej w art. 106 k.p.a., dlatego przepis art. 106 § 5 k.p.a., zgodnie z którym zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie – nie znajduje w opisanej sytuacji zastosowania. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą, Sąd zauważa, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym przyjąć należy, iż jeżeli obowiązek uzgodnienia projektu studium wynika z przepisu szczególnego (np. art. 16 ust. 7, art. 30 ust. 3 u.o.p.), to uzgodnienie takie następuje również w trybie przewidzianym w art. 106 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. Skoro zaś do uzgodnień projektu studium, o których mowa w przepisach szczególnych, zastosowanie ma tryb przewidziany w art. 106 k.p.a., to właściwą formą kontroli odmowy tego uzgodnienia jest wniesienie zażalenia, przewidziane w art. 106 § 5 k.p.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że interes prawny we wniesieniu zażalenia na postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu studium ma gmina, dla której to studium jest sporządzane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 705/16, Lex nr 2102285). I dalej, w orzecznictwie wskazuje się, że skoro u.p.z.p. dopuszcza ingerencję innych organów administracji w sposób kształtowania polityki przestrzennej gminy w ramach procesu planistycznego, musi równocześnie przewidywać mechanizm ochrony samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej przez gminę. Ochronie tej służy stosowanie art. 106 k.p.a. i przewidzianego tym przepisem środka ochrony (zażalenia). Mimo, że k.p.a. dotyczy rozstrzygania spraw o charakterze indywidualnym, na zasadzie wyjątku został przewidziany do zastosowania w procedurze prawotwórczej regulowanej przepisami u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2913/15, Lex nr 1967436). Ponadto, odesłanie do trybu określonego w art. 106 k.p.a. służyć ma osiągnięciu celu, jakim jest powstanie spójnego projektu studium (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2915/12 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie tego odesłania nie może budzić wątpliwości zastosowanie art. 106 k.p.a. do trybu uzgadniania. Nie ma zaś żadnych przesłanek, aby przez tryb, o którym mowa w art. 24 ust. 1 u.p.z.p. rozumieć wyłącznie sam proces uzgadniania, ale już nie tryb odwoływania się od rezultatów uzgadniania w postaci zażalenia, na które wskazuje art. 106 § 5 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 197/15 – dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie powyższego poglądu nie podziela – ze względów opisanych w uzasadnieniu. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.