IV SA/Wa 2051/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Mieszkańców "S."w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia Mieszkańców "S." utrzymał w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy M. Nr [...] dnia [...] grudnia 2011 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] października 2010 r. o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji o charakterze czasowym, polegającej na budowie parkingu naziemnego wraz z wjazdem i infrastrukturą na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz część działki nr [...] w obrębie [...] - wyłącznie pod wjazd, położonej przy ul. [...] w Dzielnicy M.W.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r. Stowarzyszenie Mieszkańców "S." zwróciło się do Prezydenta W. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2010 r. Prezydenta W,, wskazując jako podstawę prawną przepis art. 145 § 1 pkt4 Kpa. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Zarząd Dzielnicy M. W, orzekł o odmowie wznowienia postępowania, stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie występuje naruszenie postępowania wynikające z art. 145 § 1 kpa. Kolegium powołując się na doktrynę i orzecznictwo zwróciło uwagę, iż w przypadku gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a ta kwestia podlega badaniu po wznowieniu postępowania, czyli w drugiej fazie postępowania wznowieniowego. W niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium oczywiste jest, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] października 2010 r, i jako organizacja społeczna nie może skutecznie domagać się jego wznowienia. Organ przytoczył treść art 31 § 1 kpa i wskazał, iż przepis ten daje organizacji społecznej uprawnienie do występowania w sprawie dotyczącej innej osoby z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Inicjatywa organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby może przybrać m.in. postać żądania wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby (art. 31 § 1 pkt 1 kpa). Stosownie do art. 31 § 3 kpa organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, przy czym uzyskuje ona prawa strony od chwili doręczenia postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Status prawny organizacji społecznej dopuszczonej do udziału w postępowaniu na prawach strony wyznaczony jest przez przysługujące stronie prawa procesowe. Kolegium podkreśliło, iż w orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym organizacja społeczna biorąca udział w postępowaniu na prawach strony jest uprawniona do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby. Z tego względu nie może żądać wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa bez naruszenia zasady dyspozycyjności. Byłoby to bowiem równoznaczne z wkroczeniem w sferę praw i obowiązków uregulowanych ostateczną decyzją administracyjną, obowiązków lub praw nabytych płynących z takiej decyzji tylko z racji interesu publicznego, a przez to z naruszeniem zasady dyspozycyjności (np. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 641/07, B. Borkowski (w) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck., Warszawa 2004, s. 262). Powołany pogląd dotyczy sytuacji, w których po pierwsze - organizacja społeczna uczestniczy lub mogłaby uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony w następstwie wydania pozytywnego postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 kpa, po drugie - żądanie wznowienia postępowania dotyczy ostatecznego orzeczenia merytorycznego, rozstrzygającego sprawę co do istoty, a więc nadającego stronie postępowania określone uprawnienia bądź nakładającego określone obowiązki, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1398/10, LEX nr 758779). W wyroku z dnia z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 849/08, opubl. LEX nr 521316 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż wśród uprawnień procesowych "wyłączonych" dla organizacji społecznych wskazuje się: wyrażenie zgody na kontynuowanie wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 2, żądanie zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 98 § 1 (zawieszenie fakultatywne), żądanie umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 (umorzenie fakultatywne), prawo zawarcia ugody (art. 114), prawo cofnięcia odwołania wniesionego przez stronę postępowania, żądanie wznowienia postępowania w oparciu o podstawę określoną w art 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Kolegium stwierdziło, iż mimo błędnego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, to mając na uwadze przytoczone powyżej stanowisko, zgodnie z którym organizacja społeczna, która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może żądać wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, takie wznowienie następuje tylko na żądanie strony (art. 147 Kpa), (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 641/07, ONSAiWSA 2009/4/76), należało utrzymać w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy M. nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia 29 października 2010 r. Skargę na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie Mieszkańców "S." wnosząc o jego uchylenie i skierowanie sprawy zainicjowanej wnioskiem o wznowienie postępowania tj. wydania decyzji o warunkach zabudowy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) art 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez stwierdzenie, iż nie zachodzi w niniejszej sprawie przesłanka wznowienia w sytuacji, gdy z okoliczności wynika, iż Stowarzyszenie bez własnej winy nie brało udziału w postępowaniu; 2) art. 31 § 2 kpa poprzez nie dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenia w sytuacji, gdy okoliczności uzasadniały dopuszczenie w/w stowarzyszenia do udziału w postępowaniu; 3) naruszenie interesu prawnego mieszkańców sąsiednich budynków przez odmowę wznowienia postępowania w przedmiocie wydania w/w decyzji. W uzasadnieniu skargi podano, iż na wniosek z dnia [...] października 2008 r. Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "S." o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tymczasowego parkingu naziemnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, wjazdem z ul. [...] ( dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) i elementami zagospodarowania terenu na działce ew. nr [....] z obszaru [.[..], położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy M. w W.. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2009 r. Prezydenta W, Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyniku rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dniu [...] maja 2010 r. Zarząd S.M. "S." złożył nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu naziemnego wraz z wjazdem i infrastrukturą techniczną ( inwestycja o charakterze czasowym) na terenie przy ul. [...]. w Dzielnicy M. w W. na działkach ew. nr [...] w obr. [...] oraz na części działki ew. nr [...] w obr. [...]. - wyłącznie na wjazd, o którym nie powiadomiono stron postępowania, tj. Stowarzyszenia Mieszkańców "S. oraz Stowarzyszenia O. . Wobec otrzymanej w piśmie z dnia [....] lutego odpowiedzi Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy M., iż w dniu [...] października 2010 r. wydana została ostateczna decyzja nr [...] o warunkach zabudowy o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji, Stowarzyszenie w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. wniosło o wznowienie postępowania. Strona skarżąca odnosząc się do zaskarżonego postanowienia podniosła, iż cele statutowe Stowarzyszenia, jak też interes społeczny były przytoczone w uzasadnieniu postanowieniu dnia [...].10.2009 r., nr [...], Prezydenta W. o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy wszczętym z wniosku S.M. "S." z dnia [...] lipca 2008 r. Stowarzyszenie spełniono więc warunki formalne - terminowe wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] marca 2011 r., tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezpodstawnie utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 kpa bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa. Stosownie do art. 149 § 2 kpa podstawą takiego postępowania jest postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b kpa nie wpłynęły na treść decyzji. Natomiast gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa, organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych wystąpi wówczas, gdy z żądaniem takim wystąpi osoba, która nie jest stroną w sprawie, lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 653). Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b kpa następuje tylko na żądanie strony (art. 147 kpa). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie Stowarzyszenie Mieszkańców "S. W. żądało wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] października 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy, na wniosek Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej " S." w W., dla inwestycji o charakterze tymczasowym, polegającej na budowie parkingu naziemnego wraz z wjazdem i infrastrukturą techniczną na terenie położonym przy ul. [...] w W.. Żądanie wznowienia postępowania Stowarzyszenie oparło na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wskazując, że bez własnej winy nie brało udziału w postępowaniu. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym (J. Borkowski: Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 62 i 63). Stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu (tak: w wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 647/10, CBOIS). W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że skarżące Stowarzyszenie nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, art. 31 § 1 kpa daje organizacji społecznej uprawnienie do występowania w sprawie dotyczącej innej osoby z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym ważny interes społeczny. Inicjatywa procesowa organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby może przybrać następujące postaci: żądania tylko wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby; żądania wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w nim; żądania dopuszczenia do postępowania już toczącego się w sprawie zawisłej przed organem administracji; ubiegania się o zgodę organu administracji na przedstawienie swojego poglądu w sprawie. Nie może jednak ujść uwadze, iż w myśl art. 31 § 3 kpa organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, a zatem nie ma do niej zastosowanie art. 28 kpa, w sytuacji gdy dane postępowanie administracyjne nie dotyczy jej indywidualnego interesu prawnego. Nie jest sporne, że skarżące Stowarzyszenie nie miało przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy na wniosek Zarządu S. M. "S.", zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] października 2009 r. Nie budzi wątpliwości, że Stowarzyszenie nie brało udziału w tym postępowaniu na prawach strony w rozumieniu art 31 § 3 kpa, gdyż nie wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu. Natomiast powoływanie się przez Stowarzyszenie na fakt, że zostało postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...] października 2009 r. o nr [...] dopuszczone do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie mogło odnieść zamierzonego skutku z tego względu, że wniosek o wznowienie postępowania, jak samo Stowarzyszenie przyznało w skardze, dotyczył ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2010 r. wydanej w następstwie rozpoznania nowego wniosku Zarządu S. M. "S." z dnia [...] maja 2010 r., a nie poprzedniego wniosku Spółdzielni z dnia [...] lipca 2008 r., w stosunku do którego została wydana decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 2009 r., następnie uchylona decyzją Kolegium z dnia [...]stycznia 2010 r. Udział organizacji społecznej na prawach strony w danym postępowaniu administracyjnym wymaga w świetle art. 31 § 1 kpa złożenia przez nią stosownego wniosku. Jednakże unormowanie zawarte w art. 31 § 3 kpa, dają organizacjom społecznym prawo uczestniczenia w danym postępowaniu wyłącznie na prawach strony. Z taką formą uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym łączą się określone konsekwencje prawne, jak słusznie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Otóż, organizacja społeczna biorąca udział w postępowaniu na prawach strony nie może dokonać z prawnym skutkiem czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności. Zasada ta umożliwia stronie rozporządzanie przedmiotem postępowania w ramach przysługujących jej na mocy obowiązujących przepisów uprawnień procesowych. Wobec tego pewne uprawnienia, które przysługują tylko stronie, nie mogą przysługiwać podmiotom uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony. Organizacja społeczna nie może w szczególności domagać się zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 kpa ani umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 kpa, nie może zawrzeć ugody, o której mowa w art. 114 kpa, jak również nie może żądać wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Żądanie wszczęcia postępowania organizacja społeczna może wnieść tylko w sprawie, w której organ administracji władny jest wszcząć postępowanie z urzędu (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 226-227, s. 230; tamże B. Adamiak, s. 646). Organizacja społeczna, która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może żądać wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, albowiem wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa zgodnie z art. 147 kpa następuje tylko na żądanie strony. Pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 kpa, a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby. Nie można też powodować rozporządzenia prawami strony przez odniesienie do organizacji społecznej występującej na prawach strony lub zabiegającej o taki status przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. bez pogwałcenia zasady dyspozycyjności (J. Borkowski: glosa do wyroku NSA z dnia 23 listopada 1999 r. sygn. akt II SA/Kr 1191/99, OSP 2000, nr 7-8, poz. 112). Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, iż skoro skarżące Stowarzyszenie nie było stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta W. z dnia [...] października 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "S.", to nie miało uprawnienia do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tym samym zasadnie organy obu instancji odmówiły na jego wniosek wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.