IV SA/Wa 2051/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi E. G., P. Z., A. P., M. O., K. W., A. O., A. D., M. M., W. B., J. B., A. B., M. B., K. K., I. Z., M. K., T. B., Z. Z., J. K., J. B., H. P., J. O., R. O., D. O., M. O., D. K. i E. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej również: "Minister" lub "organ II instancji") [...] sierpnia 2015 r, nr. [...], utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] października 2009r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1955r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] i [...] (obecnie [...]) w granicach administracyjnych "[...]", oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 16438 m2. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. Orzeczeniem z [...] sierpnia 1955r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej w [...] dokonało wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] i [...] (obecnie [...]) w granicach administracyjnych "[...]", oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 16438 m2, stanowiąca własność spadkobierców J. O. Wnioskiem z 15 września 1999r. o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia wystąpili: W.O., K. W., A.O., A. D., M. M., I. S., J. B., B. B., A. B., M. B., K. K., I. W., A. B., Z. Z., D. K., J.K., M.B., H.P. oraz J. O.. W uzasadnieniu wniosku skarżący zarzucili orzeczeniu z [...] sierpnia 1955r. nr [...] rażące naruszenie prawa, sprzeczność z pojęciem praworządności oraz działanie na szkodę obywateli. Według wnioskodawców, rażąco zostały naruszone przepisy obowiązującego wówczas dekretu z 1948 roku tak odnośnie procedury przeprowadzonego wywłaszczenia jak i wyceny stanowiącej podstawę odszkodowania, a naruszenie nawet tak krzywdzącego obowiązującego wówczas prawa powoduje, że konieczne jest obecnie stwierdzenie nieważności wskazanego orzeczenia. Decyzją z [...] kwietnia 2001r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonego ww. orzeczenia wywłaszczeniowego. Decyzją z [...] sierpnia 2001r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy ww. decyzję nr [...] z [...] kwietnia 2001r. Wyrokiem z 2 marca 2004r., sygn. akt I SA 2753/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i rozwoju Miast z[...] sierpnia 2001r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z [...] kwietnia 2001r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedmiotowe decyzje naruszały art. 7 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem organ nadzorczy nie podjął wszystkich czynności zmierzających do zebrania stosownego materiału dowodowego, a ponadto organ dysponował jedynie kopią orzeczenia wywłaszczeniowego, co stanowiło w ocenie Sądu niewystarczający materiał do podjęcia decyzji czy kwestionowane orzeczenie dotknięte jest wadą nieważności. Dodatkowo Sąd wskazał, że organ naczelny winien był wystąpić do następców prawnych wnioskodawcy wywłaszczenia, ponieważ ci, jako następcy strony postępowania powinni posiadać w swoich zasobach odpowiednie dokumenty archiwalne. Rozpatrując sprawę ponownie, po zebraniu materiału stosownie do wyroku WSA w Warszawie z 2 marca 2004 r., sygn. akt I SA 2753/03, decyzją z [...] października 2009r. nr [...], Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1955r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] i [...] (obecnie [...]) w granicach administracyjnych "[...]", oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 16438 m2. Wskutek wniesienia od tej decyzji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z [...] września 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle art. 2 dekretu z 26 kwietnia 1949r. prawo do nabywania, zbywania nieruchomości w trybie przepisów dekretu służyło wykonawcom narodowych planów gospodarczych. Wykonawca narodowych planów gospodarczych, zgodnie z art. 5 ww. dekretu, był zobowiązany wystąpić do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z wnioskiem udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości, dołączając jednocześnie opinię właściwego prezydium wojewódzkiej rady narodowej stwierdzającą że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna dla realizacji zamierzeń występującego z wnioskiem, uwzględniając zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jak i uzasadnione potrzeby ogólnogospodarcze. Ze zgromadzonych w sprawie akt archiwalnych wynika, że Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego udzielił [...] w budowie - jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych - zezwolenia z [...] lipca 1953r. nr [...] na nabycie pod budowę [...] nieruchomości położonych w granicach [...], [...], [...], [...], o łącznej pow. 84 ha 72 a 90 m2 oraz na niezwłoczne objęcie przedmiotowych nieruchomości (art. 6 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949r.). Nadto w ww. zezwoleniu Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego udzielił zgody na wezwanie właścicieli nieruchomości do ich odstąpienia w drodze obwieszczenia. Przedmiotowe zezwolenie zostało udzielone w oparciu o wniosek Ministra Hutnictwa z [...] lipca 1953r. nr [...]. Do wniosku dołączono, zgodnie z treścią art. 7 ust. 3 dekretu z 26 kwietnia 1949r., zezwolenie Ministra Hutnictwa z [...] lipca 1953r. nr [...] – wydane w oparciu o wniosek [...] w budowie z dnia [...].07.1953r. nr [...] – udzielające zgody [...] w budowie na wystąpienie do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o udzielenie zezwolenia na nabycie kompleksu nieruchomości prywatnych o pow. 84 ha 7990 m2 oraz wskazujące, iż budowa [...] może być zlokalizowana jedynie na nieruchomościach wskazanych we wniosku z [...] lipca1953r. nr [...]. Ponadto z akt sprawy wynika, że do wniosku załączono opinię Prezydium Rady Narodowej w [...] Miejskiej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] kwietnia 1952r. nr [...] (wydaną w trybie art. 5 ust 2 dekretu z 26 kwietnia 1949r.), stwierdzającą że nabycie nieruchomości w [...] na terenie oznaczonym na planie sytuacyjnym jest niezbędne dla zrealizowania obiektu przemysłowego przez [...], zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] [...] Urząd Budownictwa Wydział Planu Miasta z [...] marca 1952r. nr L.dz. [...] - [...] wydane w porozumieniu z Państwową Komisją Planowania Gospodarczego wyrażające zgodę na lokalizację szczegółową obiektu przemysłowego na terenie [...] o pow. około 135 ha, rejestr pomiarowy nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia. Powyższe, zdaniem organu czyni zadość przepisom dekretu i potwierdza zasadność nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości objętych zezwoleniem. Organ dalej wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 8 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, wykonawca narodowych planów gospodarczych po uzyskaniu ww. zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, zobowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do jej odstąpienia za cenę określoną na podstawie przepisów art. 28, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zaś w przypadku, gdy nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne, jedyną działkę wywłaszczonego wraz z domem jednorodzinnym, wezwanie powinno zawierać dodatkowo wyrażenie gotowości zawarcia umowy za nieruchomość zamienną. Organ wyjaśnił, że pomimo przeprowadzonego przez niego postępowania celem zgromadzenia materiałów archiwalnych dotyczących niniejszej sprawy nie udało się uzyskać pełnego materiału dowodowego, w tym bezpośredniego dowodu wezwania byłych właścicieli nieruchomości w trybie określonym w art. 8 dekretu z 26 kwietnia 1949r. Jednak treść zezwolenia z [...] lipca 1953r. wskazuje, iż wykonawca narodowych planów gospodarczych [...] w budowie uzyskała zgodę na wezwanie właścicieli nieruchomości do jej dobrowolnego odstąpienia w trybie określonym w ust. 3 art. 8 dekretu wywłaszczeniowego – czyli w formie publicznego obwieszczenia. O wezwaniu właścicieli nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia świadczy natomiast zapis w uzasadnieniu orzeczenia z [...] sierpnia 1955r. nr [...]. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż ubiegający się o wywłaszczenie nie dopełnił obowiązku wskazanego w art. 8 dekretu. Organ wyjaśnił również, że zgodnie z treścią art. 17 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. ubiegający się o wywłaszczenie składał wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego do prezydium wojewódzkiej rady narodowej, wskazując nieruchomość podlegającą wywłaszczeniu, jej powierzchnię oraz właściciela nieruchomości, cel wywłaszczenia oraz na czym ma ono polegać. W zachowanych aktach archiwalnych brak wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, jednak jak wynika z treści pisma [...] w budowie z [...]czerwca 1955r. nr [...] oraz treści kwestionowanego orzeczenia z [...] sierpnia 1955r. nr [...], z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wystąpiła ww. [...] w budowie. Wniosek był opatrzony datą [...] listopada 1954r. i został zgłoszony organowi wywłaszczeniowemu w [...] grudnia 1954r. Organ wyjaśnił, że wobec braku całości dokumentów wywłaszczeniowych nie jest możliwa ocena stwierdzająca czy ww. wniosek spełniał wymagania wskazane w ww. ust. 2 art. 17 dekretu wywłaszczeniowego oraz zawierał załączniki wskazane art. 17 ust. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. Ponadto, z wyżej wymienionych powodów, niemożliwa jest ocena dotycząca postępowania wywłaszczeniowego w aspekcie jego zgodności z treścią art. 18 i 20 dekretu wywłaszczeniowego, tj. oceny faktu wydania zawiadomienia, jego zgodności z przepisami dekretu wywłaszczeniowego oraz zgłoszenia ewentualnych wniosków lub sprzeciwów, do których organ wywłaszczeniowy winien się odnieść w decyzji wywłaszczeniowej. Dalej organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 21 dekretu wywłaszczeniowego, po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowej lub wobec nie wniesienia sprzeciwów, prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzekało o wywłaszczeniu albo odmawiało wywłaszczenia, gdy ustąpiły powody stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Orzeczenie powinno zawierać wskazanie przedmiotu i rodzaju wywłaszczenia, wskazanie na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło, jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy – uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia. Orzeczeniem z [...] sierpnia 1955r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz [...] w [...] nieruchomości położonej w [...] i [...] (obecnie [...]) w granicach administracyjnych "[...]", oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 16438 m2, stanowiącej własność spadkobierców O. J. (pkt. 26 orzeczenia). W przedmiotowym orzeczeniu wskazano, że wywłaszczenie nieruchomości polega na odebraniu prawa własności właścicielom, z dniem zgłoszenia przez [...] w [...] wniosku wywłaszczeniowego. W orzeczeniu pouczono o możliwości wniesienia odwołania do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydział Społeczno - Administracyjny w terminie 14 dni, od dnia następnego od doręczenia orzeczenia. W uzasadnieniu orzeczenia organ wywłaszczeniowy podniósł, że nabycie nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy kupna – względnie zamiany nieruchomości nie dały rezultatu. Z zebranych w sprawie akt archiwalnych nie wynika, aby od przedmiotowego orzeczenia wniesiono odwołanie. Organ nadzoru uznał, że kwestionowane orzeczenie zawiera wszystkie niezbędne elementy, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia zaistnienia naruszenia prawa. Pismem z 25 października 2013r. E.G., P. Z., A.P., M. O., K. W., A. O., A.D., M.M., W.B., J. B., A. B., M. B., I. Z., M.K., T.B., Z.Z., D. K., J.K., H.P., J. O., R. O., D. O., M. O., K. K., J. B., E.K., reprezentowani przez r. pr. A. R., wystąpili za pośrednictwem organu naczelnego ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., iż skarżona decyzja została skierowana do A. B. zmarłej dnia [...] września 2013r. Wyrokiem z 2 października 2014r. sygn. akt I SA/Wa 2886/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność skarżonej decyzji z [...] września 2013r. nr [...], w uzasadnieniu wskazując, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 109 Kpa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji. W konsekwencji decyzją z [...] sierpnia 2015 r, nr. [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. ponownie utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] października 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1955r. Organ stwierdził, że kwestionowane orzeczenie zawiera wszystkie niezbędne elementy oraz brak jest podstaw do stwierdzenia zaistnienia rażącego naruszenia prawa w tym zakresie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli skarżący zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Organowi rozpoznającemu sprawę zarzucili naruszenie: 1. art. 9 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, stanowiącego: "W toku podejmowania decyzji urzędnik uwzględni wszelkie istotne czynniki i przypisze każdemu z nich należne mu znaczenie; nie uwzględnia się żadnych okoliczności nie należących do spraw." 2. art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 Kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 marca 2004 r., I SA 2753/03, poprzez skierowanie do organów i instytucji zapytań, które nie umożliwiały udzielenie odpowiedzi z racji nie podania kluczowych informacji pozwalających na zidentyfikowanie działki gruntowej oraz ze względu na brak indywidualizacji poszczególnych wniosków w zależności od rodzaju zasobów, które dane instytucje mogą posiadać; 3. art. 8 Kpa poprzez zaniechanie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej poprzez nie odniesienie się do zarzutów Skarżących; 4. art. 77 § 1 Kpa poprzez nie rozpatrzenie całości zgromadzonego materiału dowodowego; 5. art. 107 Kpa poprzez nie odniesienie się w treści decyzji do podnoszonych przez Skarżących zarzutów naruszenia przez orzeczenie o wywłaszczeniu przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego obowiązujących na dzień 31 sierpnia 1955 r.; 6. art. 84 § 2 Kpa w związku z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, który podlegał wyłączeniu z uwagi na udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W szczególności, organ administracji nie odniósł się do naruszenia w trakcie postępowania wywłaszczeniowego: a) art. 9 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 22 marca 1928 r., Dz. U. 1928, Nr 36, poz. 341, poprzez przeprowadzenie postępowania bez udziału stron; b) art. 10 ww. rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r. poprzez zaniechanie ustalenia stron postępowania zgodnie z przepisami prawa cywilnego; c) art. 13 ww. rozporządzenia z 1928 r., poprzez nie wystąpienie przez organ administracji do sądu o wyznaczenie zastępcy dla osoby nieobecnej; d) art. 5 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych z 26 kwietnia 1949 r. (Dz. U. 1949, Nr 27, poz. 197 ze zm.), poprzez przyjęcie, że zezwolenie z [...] lipca 1953r. nr: [...] udzielone przez Zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania jest zezwoleniem, udzielonym w trybie przepisu art. 5 ww. dekretu; e) art. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ww. dekretu, poprzez przyjęcie, że zezwolenie z dnia [...] lipca 1953r. jest zezwoleniem na niezwłoczne objęcie przedmiotowych nieruchomości; f) art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 3 ww. dekretu, poprzez brak wezwania "właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, aby odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej." i nieprawidłowe zastosowanie trybu wezwania za pomocą obwieszczeń publicznych; g) art. 18 ww. dekretu poprzez nie zawiadomienie właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego; h) art. 20 i 21 ww. dekretu, poprzez uniemożliwienie właścicielom nieruchomości zgłoszenia wniosków i sprzeciwów, a w związku z brakiem wniosków i sprzeciwów zaniechanie wyznaczenia rozprawy; i) art. 24 ww. dekretu, poprzez nie doręczenie orzeczenia o wywłaszczeniu właścicielom nieruchomości, skutkujące uniemożliwieniem wniesienia odwołania; j) art. 26 ww. dekretu, poprzez nie wyjaśnienie stanu prawnego nieruchomości, która zgodnie z treścią zbioru hipotecznego należała do zmarłego w dniu [...] kwietnia 1923 r. J. O.; k) art. 30 ww. dekretu, poprzez nie zaoferowanie właścicielom wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej gospodarstwo rolne, tytułem odszkodowania, nieruchomości zamiennej położonej w tej samej miejscowości; l) art. 33 ww. dekretu poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy w sprawie określenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość; m) art. 40 ust. 2 ww. dekretu poprzez nie ujawnienie praw wynikających z wywłaszczenia w księdze wieczystej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając powyższą skargę, WSA w Warszawie uznał, że jest ona częściowo zasadna i wyrokiem z 24 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3270/15 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że orzeczenie, którego stwierdzenia nieważności żądali skarżący, zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Zezwoleniem z [...] lipca 1953 r. Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego udzielił zgody na wezwanie właścicieli nieruchomości do ich odstąpienia w drodze obwieszenia, powołując się przy tym na możliwość dokonania zbiorowego wezwania właścicieli nieruchomości zgodnie z § 4 ust. 4 Zarządzenia Przewodniczącego PKPG z 17 listopada 1949 r (M.P. 1949.A-89.1084) i z 11 kwietnia 1950 r. (M.P: 1950.A-53.609). Możliwość zastosowania tego trybu była także dopuszczalna w sytuacji gdy miejsce pobytu właścicieli nieruchomości nie było znane. Z decyzji wynika, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła własność spadkobierców J. O. wobec czego WSA domniemywał, że nie byli oni znani organowi zarówno z tożsamości, a w konsekwencji z miejsca zamieszkania. Sąd podkreślił, że samo wydanie zezwolenia nie było równoznaczne z dokonaniem ogłoszeń. Nie ulega wątpliwości, że zezwolenie zostało wydane, jednakże nie wiadomo czy zostało wykorzystane poprzez dokonanie ogłoszeń. WSA powołał się na z art. 18 ust. 2 dekretu oraz wskazał, że zastosowanie trybu ogłoszeń przewidzianego w art. 18 ust. 2 dekretu zwalniało organ od doręczenia indywidualnego. Zastosowanie trybu ogłoszeniowego powodowało, że dokonane ogłoszenia odnosiły skutek nie tylko do nieznanego z miejsca pobytu właściciela ale i w stosunku do spadkobierców zmarłego. W sprawie jednak zdaniem Sądu nie ustalono, że w oparciu o zebrane dowody, czy rzeczywiście miał zastosowanie tryb przewidziany w art. 18 ust. 2 Od powyższego wyroku WSA w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Infrastruktury i Budownictwa, zaskarżając go w całości, wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1836/16 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie pomimo, że nie wszystkie zawarte w niej zarzuty i wnioski były zasadne. Sąd uznał, iż częściowo zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazując że sporządzone uzasadnienie zawiera pewne niespójności. W przypadku uwzględnienia skargi uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. I w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut skargi kasacyjnej, iż polecenie odniesienia się przez organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do "zarzutów pkt 1, 3, 4, 5, 6 odwołania" jest niewykonalne, gdyż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z 3 listopada 2009r. nie operuje zarzutami opatrzonymi jako pkt 3, 4, 5 i 6, a sam pkt 1 dzieli się na szereg zarzutów dotyczących prawa procesowego. Także, zdaniem NSA, zarzut strony kasacyjnej naruszenia art.16 § 1 w zw. z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. zawierał usprawiedliwione podstawy. Sąd I instancji wskazał bowiem na szereg kwestii, które należy jeszcze ustalić, sprawdzić, wyjaśnić, związanych jednak z ewentualnym błędami postępowania z 1955r. prowadzonego w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, a nie z wadami tkwiącymi w samej decyzji. Kwestie te, związane z prawidłowością procesową prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania, ale nie mogą być uznane jako realizujące przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto NSA, podzielając pogląd NSA wyrażony w wyroku z 4 stycznia 1999r., sygn. akt IV SA 1242/98 (przytoczony zresztą przez Sąd I instancji), wskazał że wątpliwości co do ustalenia, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. Zatem, gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art.16 k.p.a. przyznaje cechę trwałości, stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Sam brak pewnych dokumentów postępowania będący konsekwencją znacznego upływu czasu, nie stwarza domniemania prawidłowości wydanego aktu indywidualnego, tak jak nie stwarza domniemania jego wadliwości oraz nie zwalnia organu z obowiązku wszechstronnego zebrania dowodów i ich oceny. NSA za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 11 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do wszczęcia postępowania, zawiadamiania stron oraz do orzeczenia wywłaszczeniowego zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym nie zaś przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Uchylając wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3270/15, NSA wyjaśnił, że ponownie rozpatrując sprawę WSA w Warszawie musi mieć na uwadze, że przedmiotowe postępowanie administracyjne toczyło się w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności. Zatem jego przedmiotem nie jest badanie prawidłowości procedury wydania samego orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1955 r. Prezydium Rady Narodowej w [...], lecz zaistnienie przesłanki nieważnościowej. Przesłanką taką, na którą powołują się skarżący reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, jest rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy zatem odnieść się do ustaleń organu administracyjnego, czy orzeczenie, którego stwierdzenia nieważności żądają skarżący w sposób rażący narusza prawo materialne. Pod tym kątem NSA nakazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ocenić zarzuty wniesionej do sądu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie dla rozpatrzenia skargi istotne znaczenie ma fakt, że sprawa była przedmiotem oceny przez NSA, który wyrokiem z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1838/16 uchylił wyrok WSA sygn. akt VI SA/Wa 3270/15 uchylający decyzję Ministra Infrastruktury Rozwoju z [...]sierpnia 2015 r., Nr [...]. Ramy kognicji Sądu rozpoznającego obecnie skargę zostały ograniczone rozstrzygnięciem NSA. Zgodnie bowiem z art. 190 p. p. s. a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Przy czym ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych, co oznacza że tylko zmiana stanu faktycznego, czy prawnego pozwala na odstąpienie od oceny i wskazań zawartych w wyroku NSA. A w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Sąd w składzie obecnym, kierując się zaleceniami NSA, przeanalizował ponownie zarzuty skierowanej do Sądu skargi pod kątem tego czy orzeczenie, którego stwierdzenia nieważności żądają skarżący w sposób rażący narusza prawo materialne i uznał, że żaden z zarzutów rozpatrywany w tym kontekście nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając to stanowisko, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że podstawą wydania orzeczenia z [...] sierpnia 1955 r. był dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (j. t. Dz.U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31), zatem w aspekcie zgodności z przepisami powyższego dekretu należy ocenić kwestionowane orzeczenie. Przypomnieć zatem należy, że strona skarżąca formułuje szereg zarzutów, jednak przeważająca ich część dotyczy naruszenia przepisów procesowych, co jak wskazał NSA, nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1955 r. Chodzi tu o zarzuty naruszenia art. 9, 10, 13 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 22 marca 1928 r., art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 3 dekretu z 26 stycznia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a w konsekwencji art. 18, 20, 21, 24, 26, 30, 33 i 40 ust. 2 ww. dekretu. Wszystkie bowiem wymienione wyżej zarzuty zawarte w skardze skarżący stawia w powiązaniu z nieuprawnionym dokonywaniem wezwań, stanowiących następnie możliwość inicjowania postępowania wywłaszczeniowego, w drodze publicznych obwieszczeń. Sąd orzekający w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak stanowiska skarżącego w tym zakresie z dwóch przyczyn. Po pierwsze, kwestia zarówno faktycznego dokonywania obwieszczeń, jak i zasadności zastosowania tego trybu w postępowaniu zakończonym wydaniem orzeczenia z [...] sierpnia 1955 r., stanowiła przedmiot drobiazgowych rozważań WSA w Warszawie w wyroku z 24 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3270/15, stwierdzającym że w rozpatrywanej sprawie uzasadnione było zastosowanie trybu informowania, wzywania i doręczania w drodze obwieszczeń, a jedynie wyjaśnienia wymaga fakt, czy te obwieszczenia faktycznie zostały dokonane. Wyrok ten jednak został uchylony przez NSA z takim uzasadnieniem, że kwestie, które Sąd I instancji uznał za konieczne do ustalenia, sprawdzenia i wyjaśnienia, związane były z ewentualnymi błędami postępowania prowadzonego w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, a nie z wadami tkwiącymi w samej decyzji i jako takie mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania, ale nie mogą być uznane za podstawę uzasadniającą stwierdzenie nieważności. Po drugie zaś, przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r., zawierały wyraźną postawę, kreowały bowiem taką możliwość, aby w przypadkach tam przewidzianych dokonywać wezwań, informacji i doręczeń w trybie obwieszczeń. Brak zatem w ocenie Sądu podstaw do uznania, że zawiadomienia i wezwania dokonywane w ramach postępowania wywłaszczeniowego, bądź celem jego zainicjowania, dokonywane były bezprawnie (bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa). I tak kolejno, art. 8 ust. 3 dekretu przewidywał, co zresztą zostało również stwierdzone w wyroku WSA z 24 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3270/15, możliwość dokonywania wezwań za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (mieście), w przypadkach w tym przepisie wymienionych, tj. w przypadku, gdy zezwolenie na nabycie (przewidziane w art. 5 dekretu) obejmuje większą liczbę nieruchomości, położonych na terenie jednej gminy (miasta), jak również w przypadkach, kiedy miejsce zamieszkania właściciela nie jest znane. Jak również wskazał WSA w ww. wyroku, oba przypadki uzasadniające zastosowanie trybu przewidzianego w art. 8 ust. 3 dekretu wystąpiły w sprawie zakończonej orzeczeniem z [...] sierpnia 1955 r. WSA w wyroku z 24 marca 2016 r. podniósł jednak, że organy nadzoru winny były wyjaśnić bądź chociaż uprawdopodobnić że takie wezwanie zostało faktycznie dokonane, a tego nie dokonano. Nakazał nadto organowi ocenę czy zezwolenie wskazane w art. 5 dekretu zostało wydane przez uprawniony podmiot, a nadto czy istnieją jakiekolwiek dowody na dokonanie ogłoszeń w trybie art. 8 dekretu oraz prowadzenia postępowania stosownie do wymogów wynikających z art. 18 ust. 2 dekretu. Jednocześnie jednak pogląd ten nie znalazł aprobaty w wyroku NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1838/16, gdzie uznano że kwestie których wyjaśnienia żądał WSA, stanowią kwestie proceduralne, które jednakowoż nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. NSA wskazał: "(...) Sąd I instancji wskazał bowiem na szereg kwestii, które należy jeszcze ustalić, sprawdzić, wyjaśnić, związanych jednak z ewentualnym błędami postępowania z 1955r. prowadzonego w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, a nie z wadami tkwiącymi w samej decyzji. Kwestie te, związane z prawidłowością procesową prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, jak wskazano wyżej mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania, ale nie mogą być uznane jako realizujące przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.(...)" Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał że kwestie te nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1955 r. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że kwestionowane orzeczenie z 1955 r. nie narusza w sposób rażący przepisów prawa materialnego. Skarżący bowiem wywodzi, że orzeczenie z 1955 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 20 i 21 dekretu, bez przeprowadzania rozprawy, co było skutkiem nieuzasadnionego przyjęcia, że w związku z brakiem wniosków i sprzeciwów zaniechanie wyznaczenia rozprawy było dopuszczalne (21 ust. 3 dekretu – przypis WSA). W warunkach tej sprawy jednak – zdaniem skarżących – takie zaniechanie nie było uprawnione, gdyż wynikało z nieuzasadnionego zastosowania trybu zawiadomienia o postępowaniu wywłaszczeniowym w trybie art. 18 ust. 2 dekretu. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wobec wyżej przedstawionych wywodów, opartych o treść ocen prawnych wyrażonych w wyroku NSA zapadłym w niniejszej sprawie, stanowisko skarżących nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że stosownie do brzmienia art. 18 ust. 3 dekretu z 26 kwietnia 1949 r., właściciel ma prawo przeglądać w biurze prezydium wojewódzkiej rady narodowej wniosek wywłaszczeniowy i załączniki, z wyjątkiem tych, które ze względu na interes publiczny zostaną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyłączone od przeglądu, oraz – w terminie czternastodniowym od doręczenia zawiadomienia lub od daty wywieszenia obwieszczenia (ust. 2) – zgłosić wnioski i sprzeciwy. Jednocześnie zaś po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczy rozprawę (art. 20 ust. 1 dekretu). Przy czym w myśl art. 21 ust. 3 dekretu w przypadku gdy wniosków lub sprzeciwów nie zgłoszono, orzeczenie może zapaść bez rozprawy. Z powyżej przytoczonych uregulowań prawnych – w ocenie Sądu – wynika, że nieprzeprowadzenie rozprawy w razie braku wniosków lub sprzeciwów było prawnie dopuszczalne. Fakt zaś, że właściciele zawiadamiani w drodze obwieszczeń nie mieli realnej szansy powzięcia wiadomości o trwającym postępowaniu wywłaszczeniowym oraz możliwości skorzystania z przysługujących im praw, nie stanowi automatycznie podstawy do uznania, że orzeczenie wydane wskutek postępowania przeprowadzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami, obarczone jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie mogą bowiem być w postępowaniu nieważnościowym rozpatrywane zarzuty dotyczące wadliwości procedur, wynikających z ówcześnie obowiązujących regulacji normatywnych (tak NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1838/16 wydanym w niniejszej sprawie). Nadto, zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, kwestie te nie pozostają w związku z kwalifikowaną wadliwością określonego rozstrzygnięcia indywidualnego, wydanego w myśl wcześniej obowiązujących przepisów. Tożsame argumenty dotyczą zarzutu naruszenia art. 24 ww. dekretu, poprzez nie doręczenie orzeczenia o wywłaszczeniu właścicielom nieruchomości, skutkujące uniemożliwieniem wniesienia odwołania. Przepis ten również zezwala bowiem na doręczenie orzeczeń wywłaszczeniowych w trybie art. 18 ust. 2 dekretu. Zatem – skoro ocena czy doręczenie rzeczywiście zostało dokonane stanowi przedmiot ewentualnego postępowania wznowieniowego – zarzut naruszenia art. 24 dekretu, poprzez nie doręczenie orzeczenia właścicielom nieruchomości (jak Sąd rozumie do rąk własnych) w kontekście rażącego naruszenia prawa, nie może zostać uznany za zasadny. Zupełnie natomiast niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 26 ww. dekretu, poprzez nie wyjaśnienie stanu prawnego nieruchomości, która zgodnie z treścią zbioru hipotecznego należała do zmarłego w dniu [...] kwietnia 1923 r. J. O. Skarżący bowiem nie wykazał, aby przepis ten w ogóle miał zastosowanie w sprawie zakończonej orzeczeniem z 1955 r., albowiem brak podstaw do twierdzenia że ziściła się hipoteza normy zawartej w tym przepisie. Przepis ten dla jego zastosowania wymaga aby w postępowaniu wywłaszczeniowym osoba niewpisana w księdze wieczystej jako właściciel zgłosiła swoje prawo do nieruchomości objętej postępowaniem. Brak w sprawie dokumentów i okoliczności wskazujących na zaistnienie takiej sytuacji w niniejszej sprawie. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 30 i 33 dekretu dotyczą odszkodowania, tymczasem orzeczenie z 1955 r. obejmowało jedynie kwestie związane z wywłaszczeniem. Słusznie zatem wskazuje organ, że nie znajdują uzasadnienia zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 30 oraz art. 33 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. regulujących kwestię ustalenia i przyznania odszkodowania. Zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 ww. dekretu, dotyczy wykonania i skutków orzeczenia o wywłaszczeniu, nie zaś wad tkwiącej w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym. Stąd również nie znajduje on uzasadnienia w kontekście wydania orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa. Sąd także nie podziela sformułowanych w skardze na decyzję z 2015 r. argumentów dotyczących naruszenia prawa procesowego. W ocenie Sądu organy nie dopuściły się zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ani naruszenia art. 153 p.p.s.a. w kontekście nie wypełnienia zaleceń wynikających z wyroku z 2 marca 2004 r., I SA 2753/03. Jak wyjaśnił WSA w wyroku z 24 marca 2016 r., organ wyjaśniając stan sprawy i występując o dokumenty dotyczące przedmiotowej sprawy, wskazywał nieruchomość która została wywłaszczona orzeczeniem poddawanym kontroli, określając ją jako działka [...] o pow. 16438 m. kw (obecnie [...]). Oznaczenie to jest zgodne z oznaczeniem w orzeczeniu wywłaszczeniowym. Czynienie zatem organowi zarzutu niedostatecznego zgromadzenia materiałów archiwalnych przy jednoczesnej bierności strony skarżącej w tym zakresie, nie zasługuje na uwzględnienie. Prawdą jest, że rolą organów prowadzących postępowanie, jest ustalenie stanu prawnego i faktycznego sprawy. Nie można jednak oczekiwać od organu, że będzie poszukiwał oczekiwanej przez stronę dokumentacji w sposób nieograniczony, szczególnie że w sprawach dotyczących orzeczeń wydanych przed sześćdziesięciu laty, z przyczyn obiektywnych, odnajdywanie dokumentacji napotyka na trudności. Rzeczą jednak skarżących jest również wykazywanie inicjatywy w poszukiwaniu dokumentów, a nie tylko wytykanie organom niedostatecznej – zdaniem stron – staranności w ich pozyskiwaniu. Z tych również przyczyn Sąd nie uwzględnił argumentacji pełnomocnika skarżących podniesionej na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. dotyczącej konieczności uzupełnienia przez organ nadzorczy materiału dowodowego. Co się zaś tyczy zarzutu zbyt ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, chociaż jest on zasadny, to jednak w ocenie Sądu brak przesłanek do wyeliminowania na tej podstawie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, z tej przyczyny, że strona skarżąca nie wykazała iż wadliwe uzasadnienie ma wpływ na wynik sprawy, a Sąd takiego wpływu z urzędu nie dostrzegł. W szczególności konstatacja ta dotyczy podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku. Nawet zbyt ogólnikowe uzasadnienie tej kwestii w decyzji, nie przesądza o nieprawidłowości ustaleń w tym zakresie, które zresztą jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA, nie budzą również wątpliwości tego Sądu. Za zupełnie bezpodstawne oraz pozbawione doniosłości prawnej, Sąd uznał twierdzenia dotyczące p. E. R. Powołane w skardze przepisy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art 84 § 2 k.p.a. dotyczące wyłączenia biegłego w ogóle nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Wyłączenie biegłego w oparciu o ww. przepisy, może nastąpić, gdy brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie ma natomiast żadnych dowodów potwierdzających że p. R. brała udział w wydaniu orzeczenia z 1955 r. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzeczono, jak w sentencji.