I OSK 1836/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 9/16 w sprawie ze skargi H. M. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz H. M. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 9/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę H. M. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie oraz wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i: 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę, położony w dzielnicy B. przy ul. M. w W., stanowiący działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...]; 2. stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 800 zł (słownie: ośmiuset złotych); Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. H. M. we wniesionej skardze domagała się zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz zobowiązania organu do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Skarżąca motywowała skargę tym, że pismem z dnia [...] września 2013 r. wystąpiła do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomości Dzielnicy B. o podjęcie negocjacji i wypłatę odszkodowania za działki, które w wyniku wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. przeszły na własność m.st. Warszawy. Pomimo upływu ponad 10 miesięcy organ nie podjął żadnych rozmów dotyczących wysokości oraz terminu wypłaty odszkodowania, jak i nie poinformował strony o ewentualnej odmowie prowadzenia negocjacji. Pismem z dnia [...] listopada 2014r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki nr [...] i [...]. Wpłynęło ono do organu w dniu [...] grudnia 2014r. Organ nie podjął działań zmierzających do załatwienia wniosku, dlatego w dniu [...] marca 2015 r. skarżąca złożyła zażalenie do Wojewody M. na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wojewoda M. uznał postanowienie za zasadne i wyznaczył 3 miesięczny termin do załatwienie sprawy. Do dnia wniesienia skargi sprawa nie została jednak przez organ załatwiona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wywodząc, że skarga na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie wydania decyzji o ustalenie odszkodowania za przedmiotowa nieruchomość jest bezzasadna. W ocenie organu postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte w związku z brakiem dokumentów potwierdzających, że uzgodnienia zakończyły się wynikiem negatywnym. Organ wywodził, że sprawa jest bardzo skomplikowana w związku z zapisami umowy cesji wierzytelności, jak również kwestii nie przeprowadzenia uzgodnień dotyczących odszkodowania za te grunty. Podkreślono, że profesjonalny pełnomocnik strony pomimo wezwań nie uzupełnia materiału dowodowego. Pismem z [...] stycznia 2015 r. organ, w oparciu o art. 64 § 2 k.pa., zwrócił się do radcy prawnego P. M (pełnomocnika H. M.) o dołączanie do akt sprawy w terminie 7 dni dokumentu potwierdzającego, że uzgodnienia w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty zakończyły się wynikiem negatywnym pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Zobowiązano pełnomocnika ponadto do dołączenia odpisu księgi wieczystej, decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, mapy podziałowej, oryginalnego lub potwierdzonego za zgodność z oryginałem wniosku o podział nieruchomości. W odpowiedzi na powyższe pismo w dniu [...] lutego 2015 r. pełnomocnik dołączył pismo Urzędu m.st. Warszawy z [...] października 2013 r. protokół z negocjacji wyznaczonych na dzień [...] października 2013 r. W dniu [...] marca 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej nadesłał pismo uzupełniające dotyczące cesji wierzytelności. H. M. w dniu [...] marca 2015 r. złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismami z [.. ] kwietnia 2015 r. i [...] lipca 2015 r. Wojewoda M. wezwał Prezydenta m.st. Warszawy do ustosunkowania się do zarzutów zawartych w zażaleniu. Na pisma te Prezydent m.st. Warszawy nie udzieliła odpowiedzi. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wojewoda M. uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi m.st. Warszawy termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia postanowienia i stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...] sierpnia 2015 r. Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa zwrócił się do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy w Dzielnicy B. o nadesłanie dokumentacji dotyczącej podziału nieruchomości oraz o ustosunkowanie się do zarzutu pełnomocnika strony dotyczącego braku odpowiedzi na propozycję przeprowadzenia negocjacji. Pismem z dnia [...] września 2015 r. została udzielona odpowiedź. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. w oparciu o art. 64 § 2 k.pa. organ wystosował do pełnomocnika pismo o wyjaśnienie treści cesji wierzytelności. Odpowiedź została udzielona przez pełnomocnika w dniu [...] grudnia 2015 r. Jednocześnie w dniu [...] grudnia 2015 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty wydzielone pod drogę w dzielnicy B. przy ul. M. stanowiące działki ewidencyjne nr [...] i [...]. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 9/16 uwzględnił ją. Na powyższy wyrok Prezydent Miasta Warszawy, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w części odnoszącej się do pkt 2, 3 i 4 w/w wyroku i formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny. W skardze kasacyjnej wniesiono, na podstawie art. 185 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do pkt 2, 3 i 4 oraz przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie nie było podstaw do uznania, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Przede wszystkim, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnych ustaleń faktycznych. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydane zostało po otrzymaniu przez organ odpowiedzi zarówno z Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami, kompetentnej do przeprowadzania rokowań, jak i od pełnomocnika wnioskodawców. Pismo z Delegatury wpłynęło do organu w dniu [...] września 2015 r., zaś pismo pełnomocnika wnioskodawców w dniu [...] grudnia 2015 r. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane zostało w dniu [...] lutego 2016 r., zatem miesiąc po wpłynięciu dokumentacji pozwalającej na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Całkowicie chybione jest zatem stanowisko Sądu I instancji, iż od [...] września 2015 r. organ dysponował dokumentacją niezbędną do wydania rozstrzygnięcia. Ocena podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania musiała zostać poprzedzona zgromadzeniem dokumentacji z Delegatury świadczącej o zakończeniu rokowań oraz uzupełnienia materiału dowodowego przez samego wnioskodawcę, zwłaszcza w kontekście wątpliwości związanych z oceną umowy cesji wierzytelności z dnia [...] maja 2013 r. Mając na uwadze powyższe, w ocenie skarżącego kasacyjnie, w sprawie brak było podstaw do uznania, że organ pozostawał w bezczynności, a tym bardziej noszącej znamiona rażącego naruszenia prawa. Skarżący kasacyjnie podniósł również, iż w sprawie nie zakończyły się jeszcze rokowania, a w tej fazie postępowania ciężar dowodu spoczywa również na osobie żądającej świadczenia związanego z wierzytelnością (art. 6 kodeksu cywilnego). Pismem z dnia [...] stycznia 2015r. organ wezwał pełnomocnika strony na podstawie art.64 § 2 k.p.a., o dołączenie do akt sprawy dokumentu potwierdzającego, że uzgodnienia w sprawie ustalenia odszkodowania za w/w grunt zakończyły się wynikiem negatywnym. Następnie organ przeprowadził analizę cesji wierzytelności, pod kątem czy należy uznać ją za skuteczną. Zostało poddane w wątpliwość, czy strony miały rzeczywistą wolę przeniesienia wierzytelności z cedenta na cesjonariusza. Ponadto, zwrócono uwagę, że treść cesji zawiera zapisy wewnętrznie sprzeczne i niejasne. W związku z tym pismem z dnia [...] grudnia 2015r. organ zwrócił się do pełnomocnika strony z prośbą o złożenie wyjaśnień dotyczących treści umowy cesji wierzytelności zawartej w dniu [...] maja 2013 roku w zakresie § 4 i § 5. Jednocześnie wskazano, w nawiązaniu do treści § 5, że nie jest jasna rzeczywista wola stron tej umowy co do kwestii przejścia praw na cesjonariusza. W przedmiotowej umowie strony wskazały, że środki z tytułu odszkodowania otrzymane od m.st. Warszawy zostaną wypłacone cedentowi (zbywcy). W wyniku ważnie zawartej umowy przelewu wierzytelności stroną postępowania administracyjnego staje się nabywca wierzytelności czyli cesjonariusz. Jeśli zamiarem stron był przelew roszczeń na cesjonariusza to ewentualna wypłata środków mogłaby nastąpić tylko na cesjonariusza a nie na cedenta. W związku z niedostarczeniem przez pełnomocnika wnioskodawcy protokołu z zakończonych rokowań organ w dniu [...] lutego 2016 r. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tym samym organ na bieżąco podejmował w sprawie czynności mające na celu rozstrzygnięcie sprawy. Podkreślenia w sprawie wymaga fakt, iż właściwość rzeczowa Prezydenta m.st. Warszawy obejmuje nie tylko rozpatrywanie spraw w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte pod drogi w trybie art. 98 u.g.n., ale także na podstawie art. 73 ustawy Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administracje publiczną, art. 129 u.g.n. oraz dekretu warszawskiego. Skala roszczeń odszkodowawczych kierowanych przez byłych właścicieli do Prezydenta m.st. Warszawy jest ogromna, a środki finansowe ograniczone. Organ, prowadząc postępowanie, stara się wykorzystać wszelkie rozwiązania mogące usprawnić i przyspieszyć rozpatrywanie spraw administracyjnych. Powyższe okoliczności, zdaniem skarżącego kasacyjnie, dowodzą, że organ w niniejszej sprawie nie pozostawał w bezczynności mającej postać rażącego naruszenia prawa. Cechą rażącego, czyli kwalifikowanego naruszenia prawa, jest jego oczywistość i niewątpliwość już na pierwszy rzut oka. Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy zatem samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Okoliczności sprawy, którą rozpatrywał Wojewódzki Sąd Administracyjny nie prowadzą do tak jednoznacznych wniosków, tj. przyjęcia w sposób niewątpliwy i oczywisty, że w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność organu administracyjnego nosząca znamiona rażącego, kwalifikowanego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o wysokim stopniu sformalizowania, a jej sporządzenie zostało objęte ustanowionym w art. 175 § 1 P.p.s.a. przymusem adwokacko-radcowskim. Od profesjonalnego pełnomocnika oczekiwać należy w szczególności jasnego i zgodnego z wymaganiami stawianymi przez przepisy ustawy sporządzenia skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego − uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., II OSK 151/12). W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 P.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 P.p.s.a., to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 2 września 2014 r., II OSK 455/13). Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie nie odpowiada przewidzianym dla niej wymaganiom. Przede wszystkim formułując zarzut o wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, autor skargi kasacyjnej nie wskazał właściwego przepisu, w oparciu o który orzeczono w tym przedmiocie, tj. art. 149 § 1 a, p.p.s.a. W podstawie skargi kasacyjnej natomiast przytoczono przepis art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Ww. przepisy nie mogą jednak stanowić właściwej podstawy kasacyjnej dla sformułowania wyżej przytoczonego zarzutu. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., nie odnosi się do stwierdzenia rodzaju bezczynności, a ponadto zawiera trzy punkty. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego z nich. Przepisy art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz art. 154 § 6 p.p.s.a., dotyczą natomiast rozstrzygnięcia o grzywnie, które było kwestionowane w treści skargi kasacyjnej, lecz jako konsekwencja zarzutu głównego, dotyczącego stwierdzonego rodzaju bezczynności. Mając powyższe na uwadze, należało stwierdzić, że podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie odpowiadają treści zarzutu. Stosownie zatem do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest umocowany do uzupełniania w tym zakresie podstaw kasacyjnych. Sąd ten nie jest zatem władny, aby w zastępstwie autora skargi kasacyjnej precyzować, właściwy przepis odpowiadający treści zarzutu, a w konsekwencji ocenić, czy WSA w Warszawie prawidłowo przepis ten zastosował. Ponadto występuje dodatkowa wadliwość skargi kasacyjnej, uniemożliwiająca jej merytoryczną ocenę. Zakwestionowanie w skardze kasacyjnej, rozstrzygnięcia o uznaniu, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji wymierzenia temu organowi grzywny, oparte zostało na twierdzeniu o dokonanych przez Sąd I instancji błędnych ustaleniach faktycznych w sprawie i przytoczeniu własnych ustaleń faktycznych przez autora skargi kasacyjnej. Twierdzenie jednak o zaistniałym w sprawie odmiennym stanie faktycznym niż ten, który przyjął Sąd I instancji, wymagało postawienia zarzutu w tym zakresie. Warunkiem możliwości wywiedzenia z określonych faktów, skutków prawnych jest konieczność objęcia podnoszonych zdarzeń ustaleniami faktycznymi Sądu I instancji (w przypadku ustalania przez sąd administracyjny stanu faktycznego, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie), a w przypadku brak takich ustaleń, lub ich wadliwości w ocenie skarżącego kasacyjnie, koniecznym jest zakwestionowanie tego w ramach zarzutu procesowego w przedmiocie wadliwych ustaleń faktycznych, czego jednak w skardze kasacyjnej nie uczyniono, co stanowi przyczynę do uznania, że nie zachodzą warunki merytorycznego ustosunkowania się do podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu. Podkreślić jedynie należy, że zgodnie z art.35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Natomiast na podstawie art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy, a obecnie także pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym organ nie realizował wskazanych powyżej obowiązków, co musiało skutkować przyjęciem pozostawania organu w bezczynności. Dla stwierdzenia faktu pozostawania w bezczynności nie mają znaczenia takie okoliczności jak: wielość prowadzonych przez organ spraw dotyczących odszkodowania, skala roszczeń odszkodowawczych, ograniczone środki finansowe itp. Mogą mieć one jedynie pośrednie znaczenie przy określaniu wysokości grzywny nakładanej na organ. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a.