IV SA/Wa 2054/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 25 października 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia zażalenia oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek skargi M. S.-[...], było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2018 r. nr [...] wydana na podstawie art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.) oraz art. 127 § 2 i art. 134 w związku z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...]. z [...] marca 2018 r. nr [...]. Zaskarżone postanowienie organ wydał mając na względzie następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we [...] (dalej również Organ I. instancji) postanowieniem z [...] marca 2018 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przy ul. J. B. we [...] obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], [...], obręb [...]. M. S.-[...] (dalej również Skarżący) w piśmie z [...] marca 2018 r., złożonym w tym samym dniu w urzędzie pocztowym, wniósł zażalenie od postanowienia z [...] marca 2018 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej również Minister lub Organ) postanowieniem z [...] maja 2018 r. stwierdził uchybienie terminu do złożenia zażalenia przez Skarżącego. Organ wskazał, że ze znajdującego się w aktach postępowania, potwierdzonej za zgodność z oryginałem, kopii pocztowego potwierdzenia zwrotnego odbioru przesyłki wynikało, że powyższe postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi Skarżącego 5 marca 2018 r. na adres wskazany przez organ samorządowy. Dane te znajdowały odzwierciedlenie w systemie teleinformatycznym Poczty Polskiej "śledzenie przesyłek". Oznaczało to, zdaniem Organu, że termin do wniesienia zażalenia przez Skarżącego upływał 12 marca 2018 r. Dlatego wniesienie zażalenia przez Skarżącego dzień po upływie ustawowego terminu, tj. 13 marca 2018 r. uprawniało do wydania postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. M. S.-[...] wywiódł do Sądu skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2018 r. i zaskarżył je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., art. 42 § 1 k.p.a., art. 43 k.p.a., art. 44 § 1 pkt 1, § 2, § 3 i § 4 k.p.a., art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. które miało wpływ na treść orzeczenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o: – uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, – zasądzenie od Organu zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi. Skarżący stanął na stanowisku, ze Organ błędnie ustalił i stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, podczas gdy doręczenie nie mogło (nie powinno być) przez Ministra uznane za skutecznie doręczone. Na poparcie stanowiska Skarżący wskazał na następujące okoliczności: a) postanowienia Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków z [...] marca 2018 r. nie doręczono pełnomocnikowi strony – Ł. R. osobiście, b) osoba, która odebrała pismo nie jest domownikiem Ł. R., sąsiadem ani dozorcą domu bądź osobą uprawnioną do odbioru korespondencji oraz nie podjęła się oddania pisma adresatowi i nie przekazała Ł. R. informacji o nadejściu przesyłki w odpowiednim czasie i o dacie jej odebrania, c) na potwierdzeniu odbioru, które nie zawiera formularza odpowiedniego dla doręczeń w postępowaniu administracyjnym, brak jest wzmianki o tym, że: – była to przesyłka polecona, – brak jest adnotacji, która pozwalałaby na ustalenie przyjętego przez doręczyciela trybu doręczenia, tj. z art. 42 k.p.a., bądź art. 43 k.p.a., bądź art. 44 k.p.a. – brak jest podpisu doręczyciela, – brak jest adnotacji o nieobecności adresata i o niemożliwości osobistego doręczenia, – brak jest adnotacji o rodzaju osoby, której doręczył pismo, – brak jest czytelnego podpisu – imienia i nazwiska odbiorcy, – brak jest adnotacji o doręczeniu pisma w postępowaniu administracyjnym i powiadomieniu odbiorcy o obowiązkach prawnych w związku z doręczeniem, – brak jest adnotacji o złożeniu przez tę osobę oświadczenia o podjęciu się oddania pisma adresatowi doręczanego w postępowaniu administracyjnym, – brak jest wzmianki o umieszczeniu zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej albo w drzwiach mieszkania. Zdaniem Skarżącego oznacza to, że nie rozpoczął dla strony bieg terminu do zaskarżenia postanowienia z [...] marca 2018 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono również, że Organ I. instancji przy doręczaniu przesyłki zawierającej postanowienie z [...] marca 2018 r. nie skorzystał z formularza właściwego dla tego rodzaju usługi pocztowej tj. potwierdzenie odbioru do przesyłki doręczanej na zasadach kodeksu postępowania administracyjnego, którego treść i forma wynika z załącznika nr 2 do uchwały Zarządu Poczty Polskiej S.A. z 20 marca 2018 r. nr 48/2018 Regulamin świadczenia usług pocztowych. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej również jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Uwzględnienie przez sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga M. S.-[...] nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2018 r. nie narusza prawa. Istota sporu sprowadzała się do oceny czy doręczono stronie postanowienia postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2018 r., jeśli tak to w jakiej dacie oraz, czy zażalenie na te postanowienie wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu. Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a. (zastosowany odpowiednio w zw. z art. 144 k.p.a.), zgodnie z którym, organ stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W tym miejscu należy przypomnieć, że zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie (art. 141 § 2 k.p.a.), a zasady doręczenia pism przez organy administracji, w tym również postanowień, regulują przepisy rozdziału 8 "Doręczanie" Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Dla potrzeb rozpoznania niniejszej sprawy warto wskazać, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem m.in. przez pocztę (art. 39 k.p.a.). W przypadku, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.). Odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia (art. 46 § 1 k.p.a.). Zasadą jest, że w stosunku do osób fizycznych doręczanie pism następuje w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.). W sytuacji nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem m.in. dorosłemu domownikowi, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi (art. 43 k.p.a.). Wyjaśnić również należy, że zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 9 maja 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług pocztowych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r. poz. 545) przesyłki rejestrowane (zwane potoczenie "przesyłką poleconą") doręcza się zgodnie z art. 37 ustawy z 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1481 ze zm.) za pokwitowaniem odbioru, po stwierdzeniu tożsamości osoby uprawnionej do odbioru. Doręczający przesyłkę może odstąpić od żądania okazania jednego z dokumentów, celem stwierdzenia tożsamości, jeżeli osoba uprawniona do odbioru jest osobiście znana doręczającemu (§ 21 ust. 2 ww. rozporządzenia). Pokwitowanie odbioru przesyłki rejestrowanej powinno zawierać czytelny podpis odbiorcy i datę odbioru (§ 21 ust. 3 ww. rozporządzenia). Zaakcentować również należy, że przewidziana w art. 43 k.p.a. zastępcza forma doręczenia, rodzi domniemanie prawne, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako dorosły domownik, która pokwitowała odbiór, przyjęła je w celu oddania adresatowi. W konsekwencji przyjmuje się, że pismo zostało doręczone adresatowi. Pokwitowanie przesyłki odbioru pisma przez dorosłego domownika jest następstwem aktu woli i stanowi uzewnętrznienie podjęcia woli oddania pisma adresatowi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 lipca 2013 r. II GSK 551/12; z 20 grudnia 2012 r. II OSK 1558/11 wskazane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast pocztowy dowód doręczenia przesyłki jest bowiem dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a, co oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Domniemanie doręczenia pisma adresatowi może zostać obalone, ale ciężar dowodowy w tym zakresie spoczywa na adresacie. W świetle powyższych uregulowań Sąd za prawidłowe uznał ustalenia Ministra w zakresie doręczenia postanowienia z [...] marca 2018 r. pełnomocnikowi Skarżącego, w trybie doręczenia zastępczego określonego w art. 43 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., tj. dorosłemu domownikowi pełnomocnika. Oznacza to, że wskazana na dokumencie, jakim jest potwierdzeniu odbioru (jak to wskazał Skarżący "żółta zwrotka"), data przyjęcia pisma przez dorosłego domownika opatrzona podpisem "[...] 05.03.2017" i adnotacją "domownik" rodziła skutek w postaci doręczenia pisma adresatowi – Ł.R., działającemu w postępowaniu administracyjnym jako pełnomocnik Skarżącego. Adnotacje te w pełni wypełniały przesłanki do uznania doręczenia postanowienia na warunkach określonych w art. 43 k.p.a. i Sąd nie podzielił argumentów Skarżącego, że osoba odbierająca korespondencję, podpisująca się tylko nazwiskiem i przez doręczyciela określona jako "domownik" nie była uprawniona do odbioru postanowienia z [...] marca 2018 r. Ustalenia w tym zakresie oparte zostały wyłącznie na lakonicznych twierdzeniach Skarżącego i nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Po pierwsze, ograniczenie czytelnego podpisu osoby odbierającej korespondencję jedynie do nazwiska nie świadczy - w ocenie składu orzekającego - o tym, że doręczyciel nie stwierdził tożsamości tej osoby zgodnie z wymogiem § 21 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 29 kwietnia 2013 r. Po wtóre, skarżący nie wskazał, że złożył w placówce pocztowej zastrzeżenia w zakresie doręczenia przesyłki rejestrowanej osobie pełnoletniej zamieszkałej razem z adresatem, zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo pocztowe. Skarżący nie przedstawił również jakiegokolwiek dowodu, który świadczyłby, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia, pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Co więcej Skarżący nie zaprzeczył, aby Z. R. nie przekazała korespondencji. Wskazał jedynie, że nie uzyskał informacji o "nadejściu przesyłki w odpowiednim czasie i o dacie jej odebrania". Bez wpływu na domniemanie doręczenia zastępczego w trybie art. 43 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie miało to, a na co wskazywał Skarżący, że na potwierdzeniu odbioru nie było jakakolwiek adnotacji, iż dorosły domownik zobowiązuje się przekazać przesyłkę adresatowi. Skoro odbierający pismo domownik Z. R. nie odmówiła przyjęcia przesyłki, to oznacza, że podjęła się ona doręczenia tej przesyłki adresatowi. Organ nie był zatem zobowiązany do badania czy osoba ta wywiązała się z obowiązku w tym zakresie. Ponadto Sąd za chybione uznał zarzuty skargi w zakresie innych braków, jakie w ocenie Skarżącego zawierał dokument "potwierdzenie odbioru". Wbrew stanowisku skarżącego na dokumencie tym nie była wymagana wzmianka o umieszczeniu zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej albo w drzwiach mieszkania o doręczeniu pisma dorosłemu domownikowi. Z treści art. 43 k.p.a. wynika, że obowiązek ten dotyczy doręczenia pisma sąsiadowi lub dozorcy, a nie dorosłemu domownikowi. Niezrozumiały był również zarzut dotyczący braku adnotacji o nieobecności adresata i o niemożliwości osobistego doręczenia. Skoro doszło do prawidłowego doręczenia przesyłki w trybie art. 43 k.p.a., to oczywistym było, że adresat w chwili doręczenia postanowienia był nieobecny pod wskazanym adresem i nie mógł odebrać korespondencji. Podmiot doręczający nie był tym samym zobligowany do czynienie adnotacji wynikających z art. 44 k.p.a., albowiem przepis ten reguluje odrębny sposób doręczenia zastępczego. Dlatego zarzut naruszenia art. 44 § 1 pkt 1, § 2, § 3 i § 4 k.p.a. zdaniem Sądu jako wynik nierozumienia odrębności obu instytucji uznał za nietrafny. Sąd nie podzielił również stanowiska Skarżącego, że potwierdzenie odbioru dla skutecznego doręczenia pisma w trybie art. 43 k.p.a. powinno zawierać adnotację o doręczeniu pisma w postępowaniu administracyjnym i powiadomieniu odbiorcy o obowiązkach prawnych w związku z doręczeniem czy podpis doręczyciela. Obligatoryjne zamieszczanie tego rodzaju informacji - zdaniem Sądu - nie wynika z przepisów prawa, w szczególności art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej) i art. 9 k.p.a. (zasada informowania stron). Reguły doręczania pism przez organy administracji publicznej zostały określone w powszechnie obowiązujących prawach, a każdy ma obowiązek do przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 83 Konstytucji RP). Dlatego chybiony jest powyższy zarzut Skarżącego. Za niezrozumiały Sąd uznał natomiast zarzut dotyczący braku informacji o tym, że była to "przesyłka polecona", a w konsekwencji niemożliwe było ustosunkowanie się do tego zarzutu. Odnosząc się do niezastosowania przez Organ I. instancji z formularza właściwego dla tego rodzaju usługi pocztowej tj. potwierdzenie odbioru do przesyłki doręczanej na zasadach kodeksu postępowania administracyjnego, wyjaśnić należy, że kwestia prawidłowości wykonania usługi pocztowej nie należy do kompetencji sądów administracyjnych. Na marginesie Sąd stwierdził, że Organ I. instancji z przyczyn obiektywnych nie mógł zastosować się do załącznika nr 2 do uchwały Zarządu Poczty Polskiej S.A. nr 48/2018 Regulamin świadczenia usług pocztowych, podjętej 20 marca 2018 r., albowiem postanowienie zostało wydane [...] marca 2018 r. i doręczone 5 marca 2018 r., a więc przed dniem podjęcia ww. uchwały. Mając na uwadze powyższe prawidłowo Minister uznał, że doręczenie w trybie art. 43 k.p.a. wywołuje dokładnie takie skutki, jak doręczenie pisma do rąk adresata. W rozpoznawanej sprawie datą doręczenia postanowienia adresatowi był dzień odebrania korespondencji przez dorosłego domownika, czyli 5 marca 2018 r. Tym samym termin do wniesienia zażalenia upływał 12 marca 2018 r. i wniesienie zażalenia dopiero 13 marca 2018 r. nastąpiło z uchybieniem terminu. Zasadnie zatem Organ zastosował art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i stwierdził, że Skarżący uchybił termin do wniesienia zażalenia od postanowienia z [...] marca 2018 r. W tym stanie rzeczy Sąd, działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.