IV SA/Wa 2055/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej J. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. Burmistrz Miasta W. po rozpatrzeniu wniosku M. S. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania na cele produkcyjno-biurowo-magazynowe istniejącego budynku o funkcji produkcyjno-usługowej rolnictwa wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzona po raz drugi analiza warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu pozwoliła na stwierdzenie, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie spełnia wymagania, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza brak możliwości wydania decyzji pozytywnej. W obszarze analizowanym znajduje się głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która jest odmienna od proponowanej inwestycji. W wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, że nie istnieje ani jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy. W analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i siedliskowa z nielicznymi usługami. Takie zagospodarowanie terenu jest również uwzględnione w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. Zgodnie ze studium przedmiotowe działki leżą na terenach przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem usług. Natomiast planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki do wydania pozytywnej decyzji przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Dalej organ przywołał obszerny fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2009r. (sygn. akt II OSK 1250/08) i wywiódł z niego, że omawiana inwestycja znacznie wykracza poza zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. ponieważ wnioskodawca zamierza zrealizować inwestycję polegającą na budowie zabudowy o funkcji produkcyjnej. Wobec tego, że inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym studium nie jest możliwe uwzględnienie wniosku. Co prawda studium nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o warunkach zabudowy jednak decyzje wydawane dla terenów objętych studium nie mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Na zakończenie organ podniósł, że inwestycja leży w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w którym obowiązują szczególne zakazy i nakazy. Ponadto w niewielkim sąsiedztwie jest projektowany obszar NATURA 2000. Z tych względów nie istnieją przesłanki, aby zezwolić na zmianę rodzaju zabudowy na cele produkcyjne, co tym bardziej jest sprzeczne z obowiązującym studium oraz projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskutek odwołania wniesionego przez M. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2011r. uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że składając odwołanie inwestor M. S. podniósł, iż jego zdaniem warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy został spełniony. Na sąsiedniej działce, która ma dostęp z tej samej drogi publicznej znajduje się zakład naprawy wózków akumulatorowych. Planowana działalność polegająca na produkcji ciast domowych nie będzie naruszała w większym stopniu zasady dobrego sąsiedztwa niż działalność polegająca na naprawie wózków akumulatorowych. Nie będzie także wpływała na jakość środowiska ani zwiększenie uciążliwości dla działek sąsiednich. Ponadto na obszarze objętym wnioskiem znajdują się budynki, które miały przeznaczenie produkcyjne – rolne. Kolegium rozpoznając odwołanie stwierdziło, że po pierwsze w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wskazano nieruchomości, na których odbywa się działalność usługowa. Bez ustalenia stanu faktycznego w powyższym zakresie nie było możliwe ustalenie, że wnioskowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa. Stąd doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa. Po drugie przeznaczenie danego terenu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być decydujące dla odmowy ustalenia warunków zabudowy. Kolegium dalej zaleciło sporządzenie bardziej pogłębionej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem zabudowy usługowej. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła J. Z. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że przedmiotem analizy funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1-5 powołanej ustawy powinny być nieruchomości, na których odbywa się działalność usługowa, a także błędnym przyjęciu, że podstawę decyzji organu pierwszej instancji stanowiło studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. Ponadto skarga zarzuca naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009r, Nr 151, poz. 1220) poprzez niedopełnienie obowiązku dbałości o przyrodę. Dalej skarga zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niedokładne rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym załączników nr 2 i 3 do decyzji organu I instancji w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż dla ustalenia, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa koniecznym jest sporządzenie ponownej analizy z uwzględnieniem zabudowy usługowej. W konsekwencji skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że Kolegium wskazując na konieczność przeprowadzenia pogłębionej analizy funkcji i cech zabudowy nie uzasadniło jakie znaczenie miałaby mieć taka analiza w aspekcie oceny czy wnioskowana inwestycja spełnia wymogi zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto błędnie uznało, że decydujące dla odmowy ustalenia warunków zabudowy przez organ pierwszej instancji było studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie jest aktem prawa miejscowego. W ocenie skarżącej organ I instancji przeprowadził prawidłowo analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zgodzie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W wyniku tej analizy ustalono, że w analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i siedliskowa z nielicznymi usługami. Nieliczne usługi to mały sklep spożywczy, natomiast zakład naprawy wózków akumulatorowych nie funkcjonuje od lat, dlatego nie spełnia funkcji usługowej. Ponadto istotnie różni się pod względem gabarytów od planowanej fabryki, której skala jest bardzo duża. Z tego względu niecelowe jest przeprowadzanie na spornym obszarze analizy zabudowy usługowej. Dalej skarga zwraca uwagę, że należy odróżnić drobną działalność usługową od działalności produkcyjnej na dużą skalę jaką stanowi planowana inwestycja. Wbrew wnioskom decyzji SKO podstawą wydania decyzji przez Burmistrza W. była okoliczność, że wnioskowana inwestycja nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a nie przeznaczenie analizowanego terenu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium posłużyły temu organowi jedynie pomocniczo. Na zakończenie skarga podnosi, że planowana inwestycja leży w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, gdzie zakazuje się budowy nowych lub rozbudowy istniejących inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Realizacja tak dużego zakładu produkcyjnego będzie miała negatywny i nieodwracalny wpływ na środowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Argumentacja prawna przedstawiona w skardze zarówno co do problematyki naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego zasługuje na uwzględnienie i jako taka została w dużej mierze uwzględniona przy wydaniu niniejszego orzeczenia. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływanej dalej jako ustawa o planowaniu (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), natomiast procesową norma art. 138 § 2 kpa. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie podniesiono, że art. 138 § 2 kpa stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem bowiem tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją organu pierwszej instancji. Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 Kodeksu nie powinien być interpretowany rozszerzające. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy spełnione zostaną przesłanki określone w art. 138 § 2 zdanie pierwsze in fine kpa, tj. wówczas, gdy zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji orzekając dopuścił się naruszenia wyłącznie przepisów procesowych, zaś nie materialnych i wskutek tego naruszenia powstała taka sytuacja procesowa, że konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, który będzie rzutował na wynik sprawy. Kolegium uchylając decyzję Burmistrza W. zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 zdanie pierwsze in fine kpa stwierdziło, że doszło do naruszenia przepisów procesowych i przywołało te naruszone normy prawa tj. art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, jednakże nie wykazało – co podnosi skarga – aby wskazany kierunek prowadzenia postępowania dowodowego mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Organ II Instancji wskazał bowiem, iż powinna zostać przeprowadzona ponowna analiza funkcji oraz cech zabudowy z uwzględnieniem występowania w obszarze analizowanym zabudowy usługowej. Jednocześnie Kolegium wskazując na konieczność przeprowadzenia pogłębionej analizy funkcji i cech zabudowy nie uzasadniło jakie znaczenie miałaby mieć poszerzona w takim zakresie owa analiza w aspekcie oceny czy wnioskowana inwestycja spełnia wymogi zasady dobrego sąsiedztwa. Jak bowiem stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych enumeratywnie warunków, w tym jeśli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (zasada dobrego sąsiedztwa). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwane dalej rozporządzeniem. Przepis § 3 tego rozporządzenia stanowi w ust. 1 że "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem, składająca się z części graficznej i tekstowej. Część tekstowa składa się z dwóch dokumentów tj. zasadniczej analizy oraz wyników tej analizy. W aktach znajduje się analiza, natomiast jako załącznik do decyzji organu pierwszej instancji funkcjonuje dokument stanowiący wyniki tej analizy, który nie zawiera wszystkich informacji przeanalizowanych przez organ i stanowiących materiał do sformułowania końcowej konkluzji, że objęta wnioskiem inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa. Nie mniej jednak podstawą rozważań organów winien być cały materiał dowodowy zgromadzony w aktach, w tym także owa pełna analiza, co w wypadku organu pierwszej instancji miało miejsce. Z niej zaś wynika, iż na analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i siedliskowa z nielicznymi usługami. Z dokumentu tego natomiast nie wynika, aby na przedmiotowym obszarze znajdowały się jakiekolwiek budynki stanowiące zabudowę produkcyjną, czego nie kwestionuje nawet inwestor. Składając bowiem odwołanie wskazywał na zakład o charakterze usługowym (naprawa wózków akumulatorowych), nie zaś produkcyjnym. Tym samym zlecone przez Kolegium przeprowadzenie ustaleń co do występowania na obszarze zabudowań usługowych nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Aby bowiem możliwe było przyjęcie zasady dobrego sąsiedztwa dla proponowanej inwestycji winna nastąpić kontynuacja zabudowy o charakterze produkcyjnym, która na tym obszarze w ogóle nie występuje. Pewne wątpliwości mogłyby nawet zaistnieć w wypadku proponowania przez inwestora zabudowy usługowej w sytuacji gdy na terenie dominuje zabudowa mieszkaniowa. Jednak jak wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 7 czerwca 2011r. (sygn. akt II OSK 952/10) ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Podzielając powyższy pogląd Sąd stwierdza jedynie hipotetycznie, że co najwyżej możliwe byłoby w omawianej sprawie ustalenie warunków dla zabudowy usługowej. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) w § 2 pkt 1) przewiduje normatywne ujednolicenie nazewnictwa używanego przy określaniu rodzaju zabudowy w tego rodzaju decyzjach. Różnicuje jednocześnie zabudowę usługową i zabudowę produkcyjną, co oznacza, że nie należy tych pojęć stosować równoważnie, a do takich konkluzji mogłoby prowadzić rozstrzygnięcie Kolegium. Poszukiwanie bowiem w obszarze analizowanym zabudowy usługowej, aby nawiązać do niej zabudowę o charakterze produkcyjnym wskazywałoby na taki tok rozumowania przyjętego w zaskarżonej decyzji. Tymczasem w ocenie Sądu stanowisko takie jest wadliwe i prowadzi do naruszenia dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy o planowaniu. Co prawda Kolegium zgodnie z dyspozycją 138 § 2 kpa przywołało przepisy procesowe, których naruszenia - jego zdaniem - dopuścił się organ pierwszej instancji, jednakże wskazany zakres ponownego postępowania wyjaśniającego, które poprzednio zostało w ocenie Kolegium przeprowadzone nieprawidłowo, nie miał żadnego wpływu na samo rozstrzygnięcie. Kwestia bowiem występowania zabudowy usługowej w analizowanym obszarze pozostaje bez znaczenia dla sprawy. W konsekwencji przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia także przepisu procesowego tj. art. 138 § 2 zdanie pierwsze in fine kpa. Sąd jednocześnie podkreśla, że podziela pogląd zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest związany ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 5 i ust. 4 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie może stanowić materialnoprawnej podstawy rozstrzygania przez organ administracji w indywidualnej sprawie administracyjnej dotyczącej warunków zabudowy. Do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 1888/07, wyrok NSA z 30 października 2006 r. sygn. II OSK 1294/07, wyrok NSA z 31 marca 2008 r. sygn. II OSK 317/07). Przy czym wymaga podkreślenia, na co zwraca uwagę skarga, że błędny pogląd jakoby decyzja o warunkach zabudowy nie mogła pozostawać w sprzeczności z obowiązującym studium w żadnym zakresie nie wpływa na legalność decyzji wydanej przez Burmistrza. Organ I instancji przyjął bowiem, że objęta wnioskiem inwestycja nie jest zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy o planowaniu. Co prawda dalsze wywody zawarte w uzasadnieniu mogłyby wskazywać, iż dodatkowo jako podstawę odmowy wskazano sprzeczność z ustaleniami studium, nie mniej jednak ów wadliwy pogląd nie mógł mieć wpływu na samo rozstrzygnięcie, które zapadło w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1). Na zakończenie, celem wyjaśnienia kwestii reprezentacji uczestnika M. S. w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, Sąd wyjaśnia, iż M. S. ustanowił dwóch pełnomocników – J. S. (uczestnika postępowania) oraz adw. B. Z. Sąd stosownie do art. 76 § 3 p.p.s.a. dokonał wyboru pomiędzy pełnomocnikami i doręczył zawiadomienie o terminie rozprawy jednemu z pełnomocników, będącemu jednocześnie uczestnikiem postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono w oparciu o normę art. 200 i 205 §1 p.p.s.a.