IV SA/Wa 206/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 206/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Prezydent W. ustalił szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w W. Linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji oznaczono linią ciągłą i literami ABCDA na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr 1, który jest integralną częścią niniejszej decyzji. W decyzji Prezydent W. ustalił m. in.: * wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: maksymalnie 36%, * liczbę kondygnacji po nadbudowie: analogicznie do wysokości budynku sąsiedniego położonego przy ul. [...], tzn. trzy kondygnacje (w tym poddasze użytkowe) oraz na części dachu ogród zimowy, * geometrię dachu: należy ją dostosować do parametrów dachu budynku zlokalizowanego w granicy działki sąsiedniej, położonego przy ul.[...], * szerokość elewacji frontowej: winna wynikać z usytuowania budynku na działce przy zachowaniu warunków §12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych". Wskazano, że szczegółowe usytuowanie planowanego obiektu rozstrzygnięte zostanie na etapie pozwolenia na budowę, w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", * wskaźnik miejsc postojowych dla mieszkań: 1 miejsce postojowe na 1 lokal mieszkalny i nie mniej niż 1 miejsce postojowe na każde 60 m2 powierzchni użytkowej, co wynika z ustaleń przyjętych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. Natomiast usytuowanie wydzielonych miejsc parkingowych nastąpi na warunkach określonych w §18 i 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ponadto organ zaznaczył, iż: - w ramach projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące IV SA/Wa 206/10 interesy osób trzecich m. in. przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. - w oparciu o art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", została przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Na podstawie wniosków z analizy (załącznik nr 2 do decyzji) zostały określone warunki zabudowy w niniejszej decyzji przy spełnieniu wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosły A. S. i J. S. zwracając uwagę na rozbieżność między liczbą kondygnacji planowanego budynku określoną w decyzji (3 kondygnacje) i w analizie (4 kondygnacje). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w przedmiotowej sprawie spełnione są wszystkie warunki, wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren inwestycji, wobec art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z przepisami odrębnymi. Określa ona rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Do decyzji załączono wyniki analizy zagospodarowania obszaru oraz aktualne mapy, na których wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, obowiązującą linię zabudowy, granice obszaru analizowanego iparametry występującej na tym obszarze zabudowy. IVSA/Wa206/10 Skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2009 r. wniosły A. S. i J. S. W piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie: * § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", gdyż organ wyznaczył znacznie wyższy wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ew. nr [...] niż średni wskaźnik z obszaru analizowanego, co nie wynikało z analizy funkcji i cech zabudowy obszaru poddanego analizie, * art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, nieuwzględnienie prawa własności przysługującego innym osobom do nieruchomości sąsiednich oraz nieuwzględnieniu potrzeb interesu publicznego, * art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż organ odwoławczy nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Materiał dowodowy został zebrany nieprawidłowo, gdyż nie przeprowadzono oględzin obszaru analizowanego oraz dokonano nieprawidłowej analizy zebranych dowodów. W piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r., określonym jako uzasadnienie skargi wskazano, że: - organy dokonały błędnej analizy zagospodarowania obszaru, gdyż dotychczas wskaźnik powierzchni zabudowy wynosił dla działki ew. nr [...] jedynie 20%, średni wskaźnik powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym wynosi ok. 27%, zaś wskaźnik ten w zaskarżonej decyzji ustalono na poziomie 36%. Byłoby to możliwe jedynie wtedy, gdyby wynikało to z analizy. Organy pominęły okoliczność, iż działki bezpośrednio sąsiadujące z działką ew. nr [...] mają znacznie mniejszy wskaźnik zabudowy, a mianowicie: działka ew. nr [...] ok. 17%, działka ew. nr [...] ok. 16%, działka ew. nr [...] ok. 10%, działki ew. nr [...] ok. 30%, działka ew. nr [...] ok. 29%. To te działki i istniejąca na nich zabudowa winny służyć do określenia wymagań, dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dwukrotne zwiększenie IVSA/Wa206/10 intensywności zabudowy doprowadzi do zaburzenia ładu dotychczasowej zabudowy willowej, zmniejszając dramatycznie wskaźnik występowania terenów zielonych, - analiza została dokonana bez oględzin obszaru. Nie dokonał ich organ odwoławczy, a organ pierwszej instancji - powołując się na wizję w terenie – nie dokonał oględzin w rozumieniu k.p.a., gdyż nie wyjaśnił kiedy, z czyim udziałem i jakich ustaleń podczas wizji dokonał. Nie ma dokumentu, zawierającego ustalenia z tej czynności, a winien to być protokół sporządzony zgodnie z k.p.a., * pominięto okoliczność podnoszoną przez skarżących, iż realizacja planowanej inwestycji grozi nieruchomości sąsiedniej utratą naturalnego oświetlenia, * nie wyjaśniono, czy ilość miejsca przeznaczonego na parkowanie samochodów jest wystarczająca. Jeżeli bowiem dwukrotnie ma zostać zwiększona intensywność zabudowy to oczywistym wydaje się, że zwiększą się również potrzeby w zakresie postoju i parkowania samochodów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację, zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zaskarżono decyzję Samorządowego Kolegium IV SA/Wa 206/10 Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2009 r., którą ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce ew. nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w W. Dla obszaru przedmiotowej inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a mianowicie: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Istotny w rozpoznawanej sprawie jest przede wszystkim warunek, zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określany jako "zasada dobrego sąsiedztwa". Określa ona konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki, panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, IV SA/Wa 206/10 której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 powyższego rozporządzenia). Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ pierwszej instancji zgodnie z powyższym przepisem wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków. Jak wynika zarówno z części graficznej (załącznika nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji), jak i z części tekstowej analizy, w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Wyznaczone w decyzji parametry zabudowy są zgodne z przeprowadzoną analizą. Wynika z niej, że parametry, takie jak wskaźnik zabudowy działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu odpowiadają przepisom § 5-8 wyżej powołanego rozporządzenia. W szczególności zwrócić należy uwagę na ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik ten w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W związku z powyższym trzeba zaznaczyć, iż wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, ustalony jako "maksymalnie 36%", jest zgodny z wyżej wskazanymi przepisami. Co prawda średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego wynosi tylko 27%, to jednak ustalenie wyższego wskaźnika wynika z przeprowadzonej analizy. W analizie tej wskazano przyczynę ustalenia wyższego niż średni wskaźnika zabudowy ("ze względu na podobieństwo proporcji terenu inwestycji do działki położonej przy ul. [...] "). Biorąc pod uwagę zabudowę przedmiotowego terenu, rozmiar i ukształtowanie działki inwestora, wskaźnik tak uzasadniony nie budzi zastrzeżeń. Innym warunkiem istotnym w niniejszej sprawie, od którego spełnienia zależy możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest zgodność decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). W związku z tym wyraźnie należy zaznaczyć, iż określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności IV SA/Wa 206/10 decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego. Powyższe zależy od położenia terenu, będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, itp. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2007 r., II OSK 1552/06, opubl. LEX 327513). W związku z tym zbadanie, czy planowana inwestycja ograniczy dopływ naturalnego światła do pomieszczeń mieszkalnych budynku zajmowanego przez skarżące i czy w związku z tym spełnione będą warunki techniczne, określone w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego, przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Na tym dopiero etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi. Inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącego, że decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich - nie może być więc oceniana w takim zakresie, jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego -pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach, wynikających z ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Z kolei z punktu widzenia inwestora jest niedopuszczalne, aby obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) były nakładane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) IVSA/Wa206/10 może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem celem decyzji, wydawanej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest - w przypadku braku planu - przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami odrębnymi, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy w tych tylko granicach. Ustalona linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmuje, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2006 r., IV SA/Wa 1323/06, opubl. LEX 283553). Inwestor, uzyskując decyzję o warunkach zabudowy, uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Na tym etapie organy są obowiązane orzekać o dopuszczalności realizacji konkretnej inwestycji w określonej odległości od granicy sąsiedniej działki, a także do badania dostępności światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych skarżącej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.