IV SA/Wa 2072/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako: "organ odwoławczy", "GIOŚ") po rozpatrzeniu odwołania F. sp. z o. o. z siedzibą w Z. (dalej: "skarżącego") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej również jako: "organu pierwszej instancji") z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Stan sprawy przedstawiał się następująco: [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] września 2014 r. wymierzył skarżącemu – na podstawie art. 236d ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.) – karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieprzekazanie w terminie do 31 marca 2014 r. sprawozdania zawierającego dane do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń za 2013 r. Organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący prowadzi działalność, wymienioną w Załączniku I do rozporządzenia (WE) nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniającego dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/61/WE (Dz. U. L 33 z 04.02.2006, str. 1), pod pozycją 5 e): instalacje do unieszkodliwiania lub recyklingu padliny zwierzęcej lub odpadów zwierzęcych, przekraczających próg wydajności wynoszący 10 Mg na dobę. Na podstawie art. 236b ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, podmiot prowadzący taką działalność, w terminie do 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, przekazuje do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdanie zawierające dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006. Skarżący do dnia 31 marca 2014 r. nie złożył sprawozdania za 2013 r., wpłynęło ono w dniu 3 kwietnia 2014 r. W tej sytuacji organ pierwszej instancji uznał, że zaszły przesłanki do wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 236d ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. W odwołaniu od ww. decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 236d ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Wysokość kary wynikająca ze wskazanego przepisu, stoi w sprzeczności z nadrzędnymi zasadami postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego, zastosowane normy budzą także wątpliwości pod względem konstytucyjności. Podniesiono także, że zwłoka w złożeniu sprawozdania była nieznaczna i niezawiniona, spowodowana awarią sieci informatycznej. Ponadto skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 października 2013 r. sygn. akt P 26/11, którym Trybunał uznał, że przepis art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r., jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie skarżącego, z racji analogicznego brzmienia przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska, powyższe powinno być wzięte pod uwagę przy ocenie zasadności wymierzenia kary pieniężnej, której dotyczy zaskarżona decyzja. Rozpatrując odwołanie, GIOŚ stwierdził że decyzja organu pierwszej instancji została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ ustalił, że skarżący był zobowiązany do złożenia sprawozdania w zakresie Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, na podstawie art. 236b ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, jednak obowiązek ten wykonała z naruszeniem wskazanego terminu, dlatego organ zobowiązany był do nałożenia kary w wysokości 10 000 zł. Organ odwoławczy podkreślił także, że skarżący nie neguje faktu nieterminowego złożenia sprawozdania. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że zwłoka w uchybieniu terminu do złożenia sprawozdania była nieznaczna i niezawiniona, GIOŚ wskazał, że organ pierwszej instancji był zobligowany do nałożenia kary bez względu na przyczynę spóźnienia, bowiem odpowiedzialność administracyjna przewidziana w art. 236d ustawy – Prawo ochrony środowiska ma charakter zobiektywizowany, a więc nałożenie kary nie jest zależne od wykazania winy zobowiązanego. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że prowadzący instalację ma możliwość przesyłania sprawozdania za poprzedni rok sprawozdawczy już od 1 stycznia następnego roku. Skarżący wypełniając ten obowiązek w ostatnich dniach terminu powinien mieć świadomość potencjalnych problemów, jakie mogą istnieć w przypadku systemów elektronicznych, jak również ryzyka z tym związanego. Odnosząc się do kwestii proporcjonalności kary i naruszenia art. 2 Konstytucji, GIOŚ wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena konstytucyjności przepisów, na podstawie których wydano kwestionowaną decyzję. Organy administracji publicznej nie są uprawnione do oceny, czy obowiązujące przepisy prawa są zgodne z Konstytucją. F. sp. z o.o. z siedzibą w Z. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GIOŚ z dnia [...] kwietnia 2015 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 236d ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez niewłaściwe jego zastosowanie skutkujące nałożeniem grzywny w kwocie 10 000 zł, podczas gdy przepis ten nie przewiduje miarkowania wysokości kary grzywny w odniesieniu do realiów faktycznych konkretnej sprawy. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, o zwrot kosztów postępowania oraz o zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym czy art. 236d ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym z dacie wydania decyzji przez Głównego Inspektora Środowiska przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za nieterminowe przekazanie sprawozdania zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że opóźnienie w złożeniu sprawozdania było nieznaczne i niezawinione – spowodowane awarią sieci informatycznej, co skutkowało niemożnością złożenia w terminie przedmiotowego sprawozdania. Zdaniem skarżącego, przepis art. 236d ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie, skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 października 2013 r., sygn. akt P 26/11, w którym Trybunał stwierdził, że art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r., przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie uznając, że podniesione w niej argumenty są bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , zważył co następuje: Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja, jak również decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 236d ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W art. 236a ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska ustawodawca postanowił o utworzeniu Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, będącego elementem Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, o którym mowa w rozporządzeniu (WE) nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniającym dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 33 z 04.02.2006, str. 1). Na mocy art. 236a ust. 2 prowadzenie Rejestru ustawodawca powierzył Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. Przepis art. 236b ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska nakłada na podmiot prowadzący instalację, obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności określonych w załączniku nr I do rozporządzenia 166/2006, obowiązek sprawozdawczy polegający na przekazywaniu do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym sprawozdania zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006. Przepis art. 236d ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska ustala sankcję za niewykonanie obowiązku sprawozdawczego stanowiąc, że w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącego instalację, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości: F. sp. z o.o. z siedzibą z Z., jako podmiot prowadzący instalacje obejmujące jeden z rodzajów działalności spośród wymienionych w załączniku nr I do rozporządzenia WE nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń zobowiązany był, w terminie do 31 marca 2011 r., do złożenia sprawozdania za 2013r. zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów odpadów określonych w ww. rozporządzeniu. Nie ulega także wątpliwości, że do dnia 31 marca 2014 r. skarżący nie złożył sprawozdania za rok 2013. Powyższe ustalenia faktyczne nie są kwestionowane przez skarżącego. Argumentacja skarżącego w niniejszej sprawie sprowadza się do próby wykazania, że spóźnienie było nieznaczne i niezawinione, spowodowane awarią systemu informatycznego oraz kwestionowania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę nałożenia kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł. Odnosząc się do zarzutów skarżącego należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że powołane wyżej przepisy ustawy o ochronie środowiska nie dają podstaw organom administracji odpowiedzialnym za tworzenie Rejestru do oceny przyczyn niezachowania terminu do złożenia sprawozdania. Treść przepisu jednoznacznie wskazuje, że decyzja nakładająca karę administracyjną nie ma charakteru uznaniowego. Za powyższym wskazuje użycie przez ustawodawcę określenia "nakłada (...) karę pieniężną", co oznacza, że nie pozostawiono organowi tzw. luzu decyzyjnego w tym zakresie. Wykładnia przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska nie pozwala na przyjęcie, że organ w ramach swobodnego uznania może oceniać przyczyny, dla których nie został zachowany termin do złożenia sprawozdania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że odpowiedzialność administracyjna za niedopełnienie obowiązków sprawozdawczych ma charakter zobiektywizowany i oderwana jest od pojęcia winy. W związku z tym, w postępowaniu w przedmiocie ustalenia kary pieniężnej, za brak wywiązania się z obowiązków sprawozdawczych, organ nie musi ustalać przyczyny, która legła u podstaw takiego, a nie innego postępowania podmiotu korzystającego ze środowiska (por. K. Gruszecki, Komentarz. Prawo Ochrony Środowiska, wyd. 2, Warszawa 2008, s. 480, oraz wyroki NSA, m.in. z dnia 28 września 2011 r. w sprawie II OSK 1470/10, z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie II OSK 1569/10, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie również organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu był zobowiązany do oceny, czy decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, przedmiotem postępowania nie była zaś ocena konstytucyjności kwestionowanego przepisu. W tym miejscu należy zaznaczyć, że do czasu uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że dana regulacja prawna stoi w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji, obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności niezakwestionowanych przez Trybunał przepisów. Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie jest organem uprawnionym do wnoszenia do Trybunału Konstytucyjnego pytań prawnych w sprawie zgodności określonych aktów normatywnych z Konstytucją. Organ ten nie może również odmówić zastosowania obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie, w sytuacjach, w których wykładnia danego przepisu może prowadzić do różnych wniosków, organ winien podążyć za tym kierunkiem, który w sposób najpełniejszy będzie realizował zasady konstytucyjne. Przy tym jednak, organ nie może samodzielnie odstąpić od zastosowania przepisu, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, powołując się tylko na jego własną, negatywną ocenę. Odnosząc się sformułowanego w skardze wniosku do Sądu o zadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, czy art. 236d ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym z dacie wydania decyzji przez Głównego Inspektora Środowiska przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za nieterminowe przekazanie sprawozdania zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów jest godny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że nie dostrzega potrzeby wystąpienia z takim pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Należy wyjaśnić, że podstawą do przedstawienia przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04, publ. LEX nr 236849). Podkreślenia wymaga, że zarówno przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie dają podstaw do uznania, że wniosek strony postępowania sądowego o zwrócenie się przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest dla tego sądu wiążący. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie powziął wątpliwości co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją, zatem brak jest podstaw do wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji.