IV SA/Wa 2078/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2009 r. sprawy ze skargi W. Zakładów [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego W. Zakładów [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2008r., wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania W. Zakładów [...] Sp. z o.o., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2008r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz fragmentu ul. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i wjazdem, na działkach o nr ew. [...], [...], i [...], w obrębie [...], położonych przy ul. [...] i ul. [...], na terenie [...] w W.. W uzasadnieniu decyzji podano, że organ pierwszej instancji po rozpatrzeniu wniosku z dnia 26 marca 2007r.- uzupełnionego 8 maja 2007r. i 8 października 2007r. – F. Sp. z o.o. ustalił warunki zabudowy dla wyżej podanej inwestycji, uznając, że przeprowadzona analiza obszaru wykazała, że zostały spełnione warunki z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, planowana inwestycja nie koliduje z zadaniami rządowymi i samorządowymi służącymi realizacji inwestycji celu publicznego i jest zgodna z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych oraz warunkami wynikającymi z przeprowadzonych uzgodnień. Organ odwoławczy, przytoczył treść wyżej powołanego art. 61 ust.1 pkt 1 i stwierdził, że ocena spełnienia warunków, o których mowa w tym przepisie, została dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Na kopii mapy zasadniczej, w skali określonej przepisami, wokół działki, której dotyczy wniosek, wyznaczono obszar analizowany, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszą niż 50 metrów. Wyniki analizy przeprowadzonej na wyznaczonym obszarze w postaci tekstowej i graficznej stanowią załącznik nr 1 i nr 2 do decyzji pierwszej instancji. Z analizy tej wynika, iż działki sąsiednie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ przytoczył treść § 1 ww. rozporządzenia i stwierdził, że wszystkie elementy wynikające z tego przepisu określa decyzja ustalająca warunki zabudowy i analiza w części opisowej i graficznej. Wyniki analizy urbanistycznej odpowiadają § 3,4,5,6 i 7 ww. rozporządzenia stanowiącym materialno-prawną podstawę jej wydania. Kolegium odnosząc się do odwołania podkreśliło, iż zgodnie z art. 56 ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, ponadto w myśl art. 63 ust. 2 ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnienia osób trzecich. Informacje te zamieszcza się w treści decyzji. Decyzja w pkt 2 określa wymagania dotyczące ochrony osób trzecich. Na etapie warunków zabudowy nie są zasadne zarzuty, że decyzja nie określa jednoznacznie odległości budynków od wspólnej granicy działki, jak też nieprecyzyjnie wskazuje lokalizację planowanych budynków. Organ powołując się na wyrok NSA z dnia 23 listopada 2007r. ( sygn. II OSK 1552/06) oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2007r. ( sygn. IV SA/Wa 816/07) stwierdził, że stopień szczegółowości decyzji ustalającej warunki zabudowy odpowiada dyspozycji przepisów materialno-prawnych będących podstawą ich wydania. Na tym etapie nie można rozstrzygać o kwestiach zarezerwowanych do rozstrzygnięcia w odrębnych postępowaniach. W aktach znajdują się wymagane uzgodnienia, zamierzenie nie koliduje z zadaniami rządowymi i samorządowymi. Natomiast wskazana sprzeczność w pkt. 1.1.3. decyzji polegająca na podaniu dwóch różnych wymiarów odcinka C-D, uwidocznionego na załączniku graficznym (raz ok.30 m, a drugi 55m) jest wynikiem oczywistej omyłki, którą organ I instancji powinien naprawić w drodze postanowienia. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z prawem, odpowiada wymogom co do formy i treści, nie narusza uprawnień i praw osób trzecich, a zatem brak jest podstaw do jej uchylenia. Skargę na powyższą decyzję wniosły W. Zakłady [...] Sp. z o.o., podnosząc zarzut naruszenia: a) art.52 ust.2 pkt 1, art.60 ust.4 oraz art.61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz,717); b) § 3,4,6,7 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwane dalej rozporządzeniem; c) art. 7,8,10,11,77,107 kpa , poprzez ich niezastosowanie, względnie nieprawidłowe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że mapa stanowiąca załącznik do decyzji oraz mapa stanowiąca część graficzną analizy różnią się danymi dotyczącymi zabudowy zlokalizowanej na nieruchomości objętej decyzją , a nadto nie spełniają wymogu art. 52 ust.2 oraz § 9 rozporządzenia, ponieważ nie można jednoznacznie stwierdzić czy jest to mapa zasadnicza czy katastralna oraz czy została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Naruszenie art. 60 ust.4 , zdaniem Spółki sprowadza się do braku w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego członkowstwo osoby sporządzającej projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w Samorządzie Urbanistów. Decyzja narusza art.61 ustawy, gdyż nie określa liczby budynków składających się na inwestycję, a to wedle wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2006r. ( sygn. akt II SA/Po 421/06) stanowi rażące naruszenie zasady określonej w art. 7 kpa. Organ naruszył § 3 rozporządzenia, gdyż nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany, zawężając go w stosunku do wymogów wynikających z powołanego przepisu. Wadliwe określenie obszaru analizowanego zgodnie z orzecznictwem przesądza o wadliwości ustalonych w decyzji warunków zabudowy. Naruszono § 4 rozporządzenia, ponieważ analiza stwierdza, że zabudowa przy ulicach: [...], [...] i [...] tworzy w większości pierzeje w liniach rozgraniczających, natomiast ustalenia decyzji dopuszczają przerwy w ciągłości zabudowy wzdłuż ul. [...] i ul;. [...], co zakłóca dominujący charakter okolicznej zabudowy. Organ wbrew § 6 ust. 1 nie dokonał wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowych, a zatem nie można stwierdzić, czy dane zawarte w decyzji są prawidłowe. Stanowi to naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa. Organ nie dokonał zgodnie z wymogiem § 7 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia wyliczenia średniego wskaźnika górnej krawędzi elewacji, a jedynie ograniczył się do podania średnich wysokości zabudowy na analizowanym terenie. Treść decyzji nie określa jednoznacznie odległości lokalizacji budynków od wspólnej granicy działki, co powoduje wątpliwości co do interpretacji zawartych w niej zapisów, a to stanowi o naruszeniu art.7,8 oraz 11 kpa. Decyzja w pkt 1.1.3. niejasno określa szerokość elewacji na odcinku od ul. [...], podano bowiem dwa różne wymiary odcinka C-D, uwidocznionego na załączniku nr 1, raz - ok. 30 m, a drugi raz - ok.55m. Uzasadnienie skarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 kpa, bowiem decyzja ustalająca warunki powinna precyzyjnie rozstrzygać wszystkie warunki i parametry, a w uzasadnieniu powinny znaleźć się ustalenia co do faktów, które organ uznał za udowodnione, na których oparł decyzję, a także wskazanie przyczyn, dla których inne dowody zostały odrzucone. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 12 marca 2009r.uczestnik postępowania F. Spółka z o.o. wniósł o oddalenie skargi, bowiem podniesione w niej zarzuty są bezzasadne i pozostają w sprzeczności ze stanem faktycznym i nie znajdują oparcia w obowiązującym stanie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż została wydana z naruszeniem prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Istota postępowania administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź jej uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W ograniczonym zakresie organ ten ma kompetencje kasacyjne. Jeżeli organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (art. 15 kpa) uzna ,że wydane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe, zarówno z punktu zgodności z prawem, jak również z punktu widzenia celowości , to zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy nie może wydać takiego rozstrzygnięcia, jeżeli stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji posiada wady polegające na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest skorygować stwierdzone wady wydając rozstrzygnięcie reformatoryjne w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a więc uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka merytorycznie. W przeciwnym razie, jeżeli organ odwoławczy nie usunie naruszeń popełnionych przez organ pierwszej instancji, to utrzymując w mocy bez zmian wadliwą decyzję tego organu - wydaje decyzję również naruszającą prawo ( por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986r.,ll SA 1829/85, ONSA 1986/2/43). Taki przypadek zachodzi w niniejszej sprawie. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, pomimo że stwierdziło, iż decyzja ta posiada wadę polegająca na tym, że w pkt 1.1.3 decyzji, określając szerokość elewacji frontowej wzdłuż ul. [...] dwukrotnie wskazano odcinek C - D w dwóch różnych wymiarach, jeden raz od długości 30 m, drugi raz o długości 55 m. Błąd ten powinien być skorygowany przez organ odwoławczy, gdyż uchylenie się od naprawienia stwierdzonej wady i utrzymanie w mocy decyzji posiadającej wadę, czyni decyzję drugoinstancyjną wadliwą jako wydaną z obrazą art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Wymaga podkreślenia, iż uprawnienie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa organu odwoławczego do skorygowania orzeczenia pierwszej instancji in merito, obejmuje również dokonanie sprostowania stwierdzonych oczywistych omyłek. Dlatego też, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stweirdzenie, że zawarta w pkt 1.1.3. decyzji Prezydenta W. sprzeczność polegająca na podaniu dwóch różnych długości odcinka C-D uwidocznionego w załączniku nr 1 do tej decyzji jest wynikiem oczywistej omyłki, którą może naprawić w drodze sprostowania organ pierwszej instancji, stanowi o uchyleniu się Kolegium od jej naprawy, co nie może być aprobowane w świetle art. 138 §1 pkt 2 kpa oraz zasady szybkości postępowania z art. 11 kpa. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 kpa, organ administracji publicznej orzekający w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, lecz zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji oraz ustosunkować się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. W ocenie Sądu, Kolegium rozpoznając odwołanie strony skarżącej w uzasadnieniu ustosunkował się do wszystkich zarzutów w nim podniesionych, co jednak nie daje podstaw do przyjęcia, że sprawa dotycząca ustalenia warunków dla inwestycji wskazanej we wniosku inwestora z dnia 26 marca 2007 r., dwukrotnie korygowanego w dniach 8 maja i 8 października 2007r. została rozpatrzona według reguły z art. 15 kpa. Wniosek taki znajduje uzasadnienie zarówno w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak też w zarzutach podniesionych w skardze, do których Kolegium w ogóle nie ustosunkowało się w odpowiedzi na skargę. Wskazać należy, iż brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wypowiedzi w kwestii zgodności załączników mapowych do decyzji Prezydenta W. z art. 52 ust. 2 ww. ustawy oraz z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588), co oznacza, że organ się tym nie zajmował, a więc wbrew art. 7 i 77 § 1 kpa nie dokonał wnikliwego rozpatrzenia sprawy. We wniesionej skardze pojawiły się jeszcze inne zarzuty niepodniesione w odwołaniu przez stronę skarżącą, a które wymagają wyjaśnienia i ustosunkowania się przez organ odwoławczy, gdyż w sytuacji gdy sprawa wraca do ponownego rozpatrzenia, to w pierwszej kolejności do organu administracyjnego należy ich rozpatrzenie. W takim przypadku Sąd nie może zastępować organu. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.