IV SA/Wa 2078/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków - oddala skargę - Wnioskiem z dnia 17 grudnia 2008 r. J. S. zwrócił się do Prezydenta W. o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], przez ujawnienie odrębnej od gruntu nieruchomości budynkowej oraz wpisanie wymienionych na odrębnej liście właścicieli tej nieruchomości w miejsce figurującej Gminy W. Do wniosku załączono: - ostateczną decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1951 r. odmawiającego T. G. i W. G. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu - nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] oraz stwierdzającą nieważność w części (z wyłączeniem części określonych w aktach notarialnych dotyczących 10 lokali i związanych z nimi udziałów w częściach wspólnych budynku oraz gruncie) orzeczenia z dnia [...] stycznia 1951 r. odmawiającego tym osobom przyznania prawa własności czasowej do gruntu stanowiącego przedmiotową nieruchomość i stwierdzającego jednocześnie, że znajdujące się na tym gruncie budynki przeszły na własność Skarbu Państwa, - decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. uchylającą decyzję z dnia [...] marca 1991 r. w sprawie stwierdzenia nabycia przez [...] Gminę W. z mocy prawa własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym i stwierdzającą nabycie przez ten podmiot własności gruntu oznaczonego jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] oraz decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 1995 r. o utrzymaniu decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. w mocy, - akt notarialny z [...] czerwca 1948 r. stwierdzającego nabycie nieruchomości przy ul. [...] w W. przez W. G. i T. G., postanowienia spadkowe po tych osobach; - zaświadczenie Sądu Rejonowego [...] z [...] grudnia 2006 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezydent W. odmówił ujawnienia w operacie ewidencyjnym spadkobierców po W. G. i T. G., dawnych właścicielach nieruchomości nr hip. [...], jako współwłaścicieli budynku położonego przy ul. [...] na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] w W. (pkt 1 sentencji decyzji) oraz o umorzeniu postępowania w sprawie wykreślenia w ewidencji wpisu W. jako współwłaściciela tego budynku (pkt 2 sentencji decyzji). W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskodawca nie przedłożył dokumentu prawnego wskazanego w § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), zwanego dalej "rozporządzeniem", jako stanowiących podstawę do uwidaczniania w ewidencji praw właścicieli i osób władających, z którego w sposób jednoznaczny wynikałoby prawo własności ustalone w innym trybie na rzecz spadkobierców W. G. i T. G. do części budynku pozostałej po sprzedaży 10 lokali. Na podstawie przekazanych przez wnioskodawcę decyzji wprowadzono z urzędu zmianę wpisu w ewidencji polegającą na wykreśleniu W. jako współwłaściciela budynku w części 7490/10000 i wpisania w to miejsce "właściciel nieustalony". Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. S. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279 ze zm.), zwanego dalej "dekretem", z których zdaniem wnioskodawcy wynika tytuł własności byłych właścicieli nieruchomości do znajdującego się na niej budynku, stanowią, że z dniem wejścia jego w życie wszelkie grunty na obszarze miasta przeszły na własność gminy W., natomiast budynki pozostawały własnością dotychczasowego właściciela. Organ wskazał, że art. 7 dekretu daje uprawnienia dotychczasowemu właścicielowi gruntu do żądania przyznania mu prawa wieczystej dzierżawy określając jednocześnie termin realizacji tego uprawnienia, przy czym jest to termin prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia. Do czasu rozstrzygnięcia złożonego wniosku budynki pozostawały własnością dotychczasowego właściciela oraz stanowiły nadal jego własność, jeżeli gmina uwzględniła wniosek na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Stosownie do art. 8 dekretu w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy wszystkie budynki położone na gruncie przechodzą na własność gminy. Powołano się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 października 1962 r., sygn. akt I CR 819/61, w którym wskazano, iż "nieprzyznanie" dotyczy nie tylko skutków prawomocnej decyzji, która nie uwzględnia wniosku o przyznanie prawa do gruntu, ale także skutków upływu terminu, który wyłącza możliwość zapadnięcia pozytywnej decyzji. Organ odwoławczy podniósł, że z decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość objęta została w posiadanie gminy w dniu 19 kwietnia 1948 r. Termin do złożenia wniosku upłynął więc w dniu 19 października 1948 r., natomiast byli właściciele wystąpili wnioskiem z dnia 11 listopada 1948 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Orzeczeniami dnia [...] stycznia 1951 r. odmówiono przywrócenia terminu oraz odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu stwierdzając jednocześnie, że znajdujące się na gruncie budynki przeszły na własność Skarbu Państwa. Zdaniem organu stwierdzenie nieważności orzeczeń z 1951 r. powoduje, że pozostaje do rozpatrzenia wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Rozstrzygnięcie tego wniosku jest kluczowe, gdy wnioskodawca podnosi, że posiadanie gruntu zostało przywrócone byłemu właścicielowi w dniu 9 czerwca 1948 r. na podstawie tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego. Organ podniósł, że w uzasadnieniu powołanego w odwołaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2008 r. o oddaleniu skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego, że budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości spełnia warunki z art. 5 dekretu Sąd wyjaśnił, że organ, do którego zwrócono się o wydanie zaświadczenia nie mógł potwierdzić, jak żądał tego skarżący, że budynek znajdujący się na gruncie przy ul. [...] spełnia warunki określone w art. 5 dekretu, gdyż stan prawny przedmiotowej sprawy jest sporny. Wydanie zaświadczenia o treści żądanej sprowadzałoby się do dokonania przez organ oceny prawnej, której sformułowanie wymaga przeprowadzenia szeroko zakrojonego postępowania dowodowego, co przekracza ramy postępowania o wydanie zaświadczenia. Wyrok nie zawiera wskazania, że trzeba zmienić wadliwą ewidencję gruntów i budynków. Wobec powyższego stwierdzono, iż nie ma możliwości dokonania wpisu do ewidencji budynków zgodnie z wnioskiem skarżącego, gdyż wpisy praw do nieruchomości mogą dotyczyć tylko stanów prawnych bezspornych, natomiast stan prawny nieruchomości budynkowej w rozpatrywanej sprawie jest sporny. Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia przez właściwy organ lub sąd jest sprawa dotrzymania terminu złożenia wniosku o przyznanie dzierżawy wieczystej. Wobec powołanych unormowań prawnych oraz braku uprawnień organu ewidencyjnego do rozstrzygnięcia, czy wniosek, o którym mowa w art. 7 dekretu, złożony został przez byłych właścicieli w terminie, czy też nie, wpis do ewidencji w odniesieniu do części budynku "właściciel nieustalony" jest prawidłowy. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł J. S. zarzucając jej oraz decyzji organu pierwszej instancji rażące naruszenie art. 5 dekretu, art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a." oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 240, poz. 2027 ze zm.), zwanej dalej "Prawem geodezyjnym". Skarżący zarzucił wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 1 i 7 § 3, art. 25 § 1 i art. 26 § 1 i 2 k. p. a. przez to, że nie rozpoznał wniosku o włączenie od orzekania Prezydenta W. w sprawie, w której reprezentuje on sprzeczne interesy. Skarżący podniósł, że ogłoszenie o objęciu przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu 19 kwietnia 1948 r. Wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu o przyznanie na gruncie prawa wieczystej dzierżawy został złożony 11 listopada 1948 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Pozornie więc wniosek ten był złożony po terminie 6 miesięcy, kończącym się w dniu 19 października 1948 r. Jednakże na mocy orzeczenia Sądu Grodzkiego z 1948 r. komornik sądowy w dniu 9 czerwca 1948 r. odebrał gminie posiadanie gruntu i przywrócił je właścicielowi dekretowemu. Skoro gmina oddała posiadanie w dniu 9 czerwca 1948 r. i po 9 czerwca 1948 r. nie ogłosiła ponownego przejęcia w posiadanie, to pierwsze posiadanie od dnia 19 kwietnia 1948 r. do dnia 9 czerwca 1948 r. przez gminę zostało przerwane, a drugie posiadanie przez gminę nigdy nie nastąpiło, stąd nie zaczęło biegu i nie mogło biegu ukończyć. W tej sytuacji wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku był zbędny i nie może być rozpoznany, a postępowanie w tym zakresie powinno być umorzone. Rozstrzygnięcie wniosku o przywrócenie terminu nie jest więc kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy ewidencyjnej, ponieważ ewidencja gruntów i budynków winna odzwierciedlać aktualny stan prawny budynku. Posiadanie przejęto od G. dopiero w latach pięćdziesiątych. Zdaniem skarżącego stan własnościowy przedmiotowego budynku nie jest niejasny, gdyż zmiana tego stanu mogła nastąpić jedynie z chwilą prawomocnej odmowy ustanowienia wieczystej dzierżawy. Odmowa taka nie nastąpiła, zatem budynek należy formalne nadal do właściciela wpisanego do księgi wieczystej – W. F., a po nim do spadkobierców, bowiem zostało po nim udowodnione następstwo prawne. Natomiast w ocenie skarżącego w związku z wydaniem decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. jest pewne, że Gmina W. nie jest właścicielem przedmiotowego budynku. Są nimi spadkobiercy W. G. i T. G. - nabywców budynku z 1948 r., na którą to okoliczność strona złożyła w postępowaniu administracyjnym stosowne dokumenty. Sprzecznie z art. 6, art. 7, art.. 8 oraz art. 77 § 1 k. p. a. organ pominął te dowody, a sprzecznie z art. 107 §1 i § 3 nie wyjaśnił w uzasadnieniu dlaczego tak postąpił. Skarżący wskazał, że Sąd wieczystoksięgowy odmówił wpisu spadkobierców właścicieli dekretowych z uwagi na brak zaświadczenia, że budynek spełnia przesłanki art. 5 dekretu. Wystawienia zaświadczenia odmówiono gdyż, była błędna ewidencja gruntów (wbrew obowiązującemu stanowi prawnemu wynikało z niej, że budynek jest własnością właściciela gruntu, czyli W.). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela pogląd organu wyrażony w zaskarżonej decyzji, że stan prawny nieruchomości budynkowej położonej przy ul. [...] w W., w części rozpatrywanej w postępowaniu ewidencyjnym (tzn. z wyjątkiem określonych w aktach notarialnych 10 lokali i związanych z nimi udziałów w częściach wspólnych budynku oraz gruncie) nie jest bezsporny. Powyższe uniemożliwia dokonanie zmiany w ewidencji budynków poprzez wpisanie jako właścicieli tej nieruchomości spadkobierców W. G. i T. G. Ewidencja ta bowiem jedynie odzwierciedla, a nie kreuje praw rzeczowych, które powinny wynikać z dokumentów określonych w § 12 rozporządzenia. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia prawa osób do budynków uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Pomimo przedstawienia przez skarżącego dokumentów załączonych do wniosku o dokonanie zmian w ewidencji budynków nie można uznać, że wykazują one aktualny stan prawny budynku przy ul. [...] w W. Stan prawny tego budynku jest sporny z tego względu, że - wbrew temu, co twierdzi skarżący - do tej pory nie został rozpatrzony złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu wniosek W. G. i T. G. o przyznanie im dzierżawy wieczystej gruntu, przejętego na własność gminy w dniu wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.), na którym to gruncie znajduje się przedmiotowy budynek. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu może w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego prawa wieczystej dzierżawy. Jak wynika z akt, taki wniosek został złożony w dniu 11 listopada 1948 r., czyli już po sześciomiesięcznym terminie, razem z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Słusznie stwierdził organ, że w postępowaniu o zmianę wpisu w ewidencji budynków nie można rozpatrzeć tych wniosków, tj. wniosku o przyznanie dzierżawy wieczystej gruntu oraz wniosku o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku, gdyż wykracza to poza przedmiot postępowania ewidencyjnego. Kwestia więc przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie dzierżawy wieczystej gruntu, jak i rozpatrzenia samego wniosku o przyznanie tej dzierżawy nie mogła być rozpatrzona w prowadzonym i zakończonym zaskarżoną decyzją postępowaniu ewidencyjnym. Nie mają stąd znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy rozważania o naturze terminu do złożenia wniosku o przyznanie dzierżawy wieczystej gruntu, koncentrujące się na ewentualnej możliwości jego przywrócenia. Ta sprawa będzie bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu w przedmiocie przyznania dzierżawy wieczystej gruntu. Brak rozpatrzenia wniosku o przyznanie dzierżawy wieczystej gruntu powoduje, że stan prawny nieruchomości budynkowej położonej przy ul. [...] (w zakresie objętym postępowaniem ewidencyjnym) nie jest ustalony. Stanowisko takie zajął już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1316/08 o oddaleniu skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego, że przedmiotowy budynek spełnia warunki z art. 5 dekretu. Zgodnie z tym przepisem budynki znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy W. pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Sąd w powyższym wyroku wyjaśnił, że organ, do którego zwrócono się o wydanie zaświadczenia nie mógł potwierdzić, jak żądał tego skarżący, że budynek znajdujący się przy ul. [...] spełnia warunki określone w art. 5 dekretu, gdyż stan prawny przedmiotowej sprawy jest sporny. Trafne jest przy tym spostrzeżenie organu, iż w wyroku tym brak jest wskazania o uregulowaniu stanu prawnego budynku przez dokonanie zmiany w ewidencji budynków. Jak wspomniano wyżej, ewidencja budynków jest zbiorem informacji i obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące budynków, a także dotyczące ich właścicieli. Rejestr ewidencji jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności i ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, by dane w nim zawarte były zgodne zarówno z okolicznościami faktycznymi jak i stanem prawnym. Organy ewidencyjne rejestrują stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu czy budynku. Drogą żądania wprowadzenia zmian nie można dochodzić swoich praw do nieruchomości. W przypadku przyznania stosownego uprawnienia do gruntu w związku ze złożonym wnioskiem o przyznanie dzierżawy wieczystej osoby uprawnione mogą żądać do dokonania stosownych wpisów do ewidencji gruntów i budynków. Dopóki to nie nastąpi organ obowiązany był uwzględnić obowiązujący, aktualny stan polegający na niemożności ustalenia właściciela przedmiotowego budynku. Uprzednie rozstrzygnięcie przez właściwy organ wniosku o przyznanie dzierżawy wieczystej nie jest niezbędne dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji budynków. Nie jest w ocenie Sądu zasadny zarzut dotyczący niewyłączenia się Prezydenta W. z orzekania jako organ pierwszej instancji z uwagi na to, że sprawa dotyczy interesów majątkowych W. Jest ono gminą mającą status miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy; Dz. U. nr 41, poz. 361 ze zm.). W miastach na prawach powiatu funkcję starosty właściwego do prowadzenia ewidencji budynków (art. 7d pkt 1 Prawa geodezyjnego) wykonuje, stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.: Dz. U. z 2001 nr 142, poz. 1592 ze zm.), prezydent miasta. Brak jest podstaw do wyłączenia prezydenta miasta od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina. Przepisy art. 24 i 25 k. p. a. odnoszą się do pracownika organu (prezydent miasta jest organem, a nie pracownikiem) i do organu, ale tylko wtedy, gdy sprawa dotyczy jego (a nie gminy) interesów majątkowych. Nieustosunkowanie się przez organ do wniosku strony nie miało więc znaczenia dla rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).