IV SA/Wa 2090/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267- dalej jako k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 - dalej jako ugn) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., dalej: "specustawa drogowa"), po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] ustalającej odszkodowanie na rzecz E. B. w wysokości [...] zł za nieruchomość stanowiącą działkę ewid. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] ha, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy [...], zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi gminnej ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w Z., gm. [...] (kategoria obiektu budowlanego XXV), zobowiązując do jego wypłaty - Gminę [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, utrzymał się w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynika, że Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza [...], wydał w dniu [...] czerwca 2014 r. decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi gminnej ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w Z., gm. [...], którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości na potrzeby inwestycji (kategoria obiektu budowlanego XXV). Pod ww. inwestycję przeznaczono m. in. nieruchomość położoną w Z. oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], w obrębie [...], o pow. [...] ha, która - stosownie do art. 12 ust. 4 "specustawy drogowej" stała się z mocy prawa własnością Gminy [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, tj. z dnia [...] sierpnia 2014 r., za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ww. ustawy. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w obrębie [...]. W dniu [...] listopada 2014 r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego A. G. operat szacunkowy określający wartość rynkową w wysokości [...] zł. nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr ew. [...] w obrębie [...] o pow. [...] ha, która z mocy prawa stała się własnością Gminy [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz E. B. w wysokości [...] zł (słownie złotych: [...] 00/100) za nieruchomość stanowiącą działkę ewid. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] ha, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy [...], zgodnie z decyzją Starosty [...] nr [...], z dnia [...] czerwca 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi gminnej ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w Z., gm. [...] (kategoria obiektu budowlanego XXV), zobowiązując do jego wypłaty - Gminę [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz [...], kwestionując prawidłowość wykonania operatu szacunkowego, wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego A. G. Wojewoda [...] wyjaśnił, że nie stwierdził żadnych nieprawidłowości w sporządzonym operacie. Wskazał, że określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi określonymi w art. 175 ust. 1 ugn. Organ powołał się na treść § 36 ust. 1 zmienionego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia podnosząc, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1 -3 stosuje się odpowiednio. Organ wskazał także na treść art. 151 ust. 1 i art. 134 ust. 2 ugn podnosząc, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Organ wskazał, że zgodnie z operatem szacunkowym z dnia [...] listopada 2014 r. wartość nieruchomości ustalona została w wysokości [...] zł., w tym za grunt w wysokości [...] zł i za naniesienia budowlane (parking z kostki betonowej kolorowej grub. 8 cm.) w wysokości [...] zł. Zdaniem organu odwoławczego rzeczoznawca majątkowy słusznie zastosował tzw. zasadę korzyści, przy wycenie gruntów, przyjmując jako podstawę wyceny ceny nieruchomości o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, gdyż ustalone według zapisów Studium [...] (Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] w sprawie zmiany Studium [...] (por.: pkt. 4.2 operatu), ogólne przeznaczenie terenu, określono jako mieszkaniowe, z uzupełniającą funkcją usługową "[...]". Organ powołał się na analizę rynku, która wykazała, że zanotowane na wytyczonym rynku transakcje drogowe nie mogły być wykorzystane jako przydatny materiał porównawczy, natomiast ceny działek drogowych były na badanym rynku niższe, niż ceny gruntów mieszkaniowych m.in. na str. 12 stwierdzono, że "cel wywłaszczenia nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości". Ponadto - analiza cen transakcyjnych wykazała dodatkowo, że daty kilku transakcji "drogowych" z tabeli ze str. 11-12 (poz. 1,2,3) przekraczały dopuszczalny, wg pkt. 3.3 Noty Interpretacyjnej NI 1, dwuletni okres wykorzystania danych. Odnosząc się do poruszonej w odwołaniu kwestii rzekomego przyjęcia do obliczeń pojedynczych transakcji obejmującej w cenie jednostkowej także udział w drodze wewnętrznej organ uznał, że dobór nieruchomości porównawczych należy do kompetencji autora wyceny, a ponadto bez bliższych danych w tej kwestii (gdyż strona odwołująca się nie dołączyła odpisów z odpowiednich aktów notarialnych), nie jest na obecnym etapie możliwe zakwestionowanie zapisów operatu. W ocenie organu odwoławczego rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2014 r. właściwie zastosował metodę wyceny stosownie do § 36 znowelizowanego rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, kierował się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. Organ podkreślił, że o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów, decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z bowiem z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości, mają prawo wstępu na nieruchomość i dokonują analizy danych o nieruchomościach. Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Organ powołał się na orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje takimi wiadomościami specjalnymi. Organ ma natomiast obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Powyższa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę [...], która zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 9,art. 77 i art. 80 kpa w związku z art. 134 ust. 2, 151, 153, 154 ugn oraz w związku § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez odniesienie się, w skarżonej decyzji, przez organ odwoławczy jedynie do części zarzutów strony odwołującej się dotyczących głównego dowodu w sprawie - operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. G. oraz błędne uznanie, że operat szacunkowy sporządzony dnia [...] listopada 2014 r. przez biegłego rzeczoznawcę A. G. spełnia wymogi określone w powołanej wyżej ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu, podczas gdy zawiera on błędy formalne. Zdaniem skarżącej ww. błędy sprowadzają się do przeprowadzenia wyceny nieruchomości na podstawie błędnie przyjętego przeznaczenia wycenianej nieruchomości oraz na podstawie błędnie wytypowanych przez biegłego danych o transakcjach nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Ponadto bezzasadnie wycenione zostały naniesienia budowlane w postaci wjazdu z kostki betonowej, zakres wycenianych naniesień wykracza poza granice wycenianej nieruchomości, a dodatkowo niedostatecznie wyjaśniono sposób doboru cech rynkowych oraz procentowy wpływ tych cech na wartość szacowanej nieruchomości. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie, stosownie do art. 77 § 1 kpa, gdyż stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności z przepisami prawa, ale również, czy jest logiczny i zupełny. Zdaniem skarżącej w uzasadnieniu skarżonej decyzji z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] odniósł się jedynie ogólnie do wniesionego przez Burmistrza [...] w odwołaniu z dnia [...] marca 2015 r. zarzutu dotyczącego wskazanych błędnych transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Wojewoda [...] naruszył zatem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż nie zbadał zasadności zarzutu. Ponadto organ odwoławczy nie ustosunkował się do pozostałych zarzutów strony odwołującej się, mimo że dotyczyły one formalnych braków w głównym dowodzie w sprawie, tj. operacie szacunkowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7 i 77 §1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 134 ust. 2, 151, 153, 154 ugn oraz § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podzielić ogólną uwagę Wojewody [...] zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że co do zasady organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy. Należy jednakże zgodzić się ze skarżącą, że powyższe nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia rzetelnej i wnikliwej oceny w zakresie rzetelności sporządzonego operatu szacunkowego i wartości przyjętych przez rzeczoznawcę w zakresie, które ma fundamentalne znaczenie dla przyjętej wartości stanowiącej kwotę odszkodowania. Wręcz przeciwnie, aby organ administracji mógł w sposób właściwy ocenić, czy operat został sporządzony w sposób prawidłowy także pod względem formalnym powinien odnieść się do zarzutów formułowanych w sposób precyzyjny przez stronę i w tym zakresie ustalić, czy dotyczą one przede wszystkim poprawności formalnej ale też zawartości merytorycznej. Należy pamiętać, że rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym, również w zakresie odszkodowania przy udziale rzeczoznawcy majątkowego, organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W rezultacie sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności. Ponadto należy mieć na uwadze, że zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 kpa nie sprowadza się wyłącznie do instancyjnej kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, ale także, a nawet przede wszystkim, do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, w tym również z wykorzystaniem przez organ II instancji instytucji określonej w art. 136 kpa umożliwiającej uzupełnienie postępowania dowodowego, o ile jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07 rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego operatu szacunkowego, jednakże nie stanowi to o związaniu organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, bowiem o wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. To na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Gdyby zatem przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości powodowała uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności np. zwracając się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny na podstawie art. 80 k.p.a. wartości dowodowej operatu szacunkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008 r. sygn. I OSK 374/07). Również wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania należący do rzeczoznawcy majątkowego nie oznacza, że rzeczoznawca działa tu w sposób dowolny, gdyż w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 852/07). W orzecznictwie tym niekwestionowany jest również pogląd, że operat szacunkowy nie ma mocy decyzji wydanej przez właściwy organ administracji publicznej. Jest to bowiem opinia biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym - uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że zasadne są zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów postępowania poprzez nieodniesienie się do zarzutów i argumentów podniesionych przez Gminę [...] w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zgodzić się w szczególności należy, że organ nie odniósł się do zarzutu dotyczącego błędnego przyjęcia przez biegłego rzeczoznawcę przeznaczenia wycenianej nieruchomości, w tym informacji o istnieniu bądź braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która, jak wynika z zapisów art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma status równoważny ze studium. Organ nie odniósł się również do zarzutu dotyczącego błędnego przyjęcia przez rzeczoznawcę, zbioru transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej w szczególności transakcji wyszczególnionych wierszach oznaczonych 11, 13, 14, 15, 16, które dotyczyły niezabudowych działek gruntu wraz z udziałami w drogach wewnętrznych. Organ odwoławczy nie ustosunkował się także do zarzutu dotyczącego, zasadności wyceny naniesień budowlanych, co nie zostało rozstrzygnięte przez organ I instancji. Jak słusznie wskazała skarżąca, w przypadku, gdy planowana inwestycja nie została jeszcze rozpoczęta, zasadniczym aspektem, który powinien rozważyć biegły rzeczoznawca, w porozumieniu z organem prowadzącym postępowanie, powinno być ustalenie sposobu zagospodarowania istniejących naniesień budowlanych. W ocenie Sądu zasadny jest także zarzut strony skarżącej dotyczący nielogicznych i niespójnych zapisów dotyczących naniesień budowlanych na gruncie, co wymaga dodatkowego wyjaśnienia przez organ odwoławczy. Podkreślić należy, że Wojewoda [...] nie ustosunkował się także do zarzutu dotyczącego braku dostatecznego wyjaśnienia przez biegłego sposobu dokonania wyceny nieruchomości w zakresie istotnych cech i ujęcia procentowego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie może rozstrzygnąć merytorycznie kwestii precyzyjnie podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji i w skardze (zarówno w odniesieniu do braków w uzasadnieniu organu odwoławczego, jak też ewentualnych błędów poczynionych przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, który legł u podstaw decyzji odszkodowawczej), albowiem zastąpiłby w znaczeniu reformatoryjnym organ administracji publicznej. To rzeczą organu jest odnieść się wnikliwie do wszystkich podniesionych zarzutów zawartych w odwołaniu oraz rozstrzygnąć sprawę jeszcze raz w jej całokształcie. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] związany będzie oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i zobowiązany do ponownej wnikliwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego oraz odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odniesieniu do tego operatu oraz wysokości odszkodowania. Jeżeli organ II instancji uzna, że postępowanie musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym w stopniu wykraczającym poza postępowanie przed tym organem rozważy zastosowanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 ppsa i art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.