IV SA/Wa 2093/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a 1. odmówić dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym Stowarzyszenia E.; 2. odmówić dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym Rady Gminy R. IV SA/Wa 2093/09 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze tej Wojewoda [...] w oparciu o art. 93 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Miejskiej w M., Pismem z dnia 8 lutego 2010 r. Stowarzyszenie E. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o dopuszczenie go, na podstawie art, 33 § 2 w związku z art. 25 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do niniejszego postępowania sądowego w charakterze uczestnika. W uzasadnieniu Stowarzyszenie podniosło, iż aktywnie uczestniczyło w postępowaniu dotyczącym zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. poprzez składanie m.in. wniosków i uwag do projektu planu. Pismem z dnia 11 września 2009 r. wezwało Radę do usunięcia naruszenia prawa, jednak to wezwanie uznano za przedwczesne. Stowarzyszenie podniosło także, iż sprawa dotyczy zakresu jego regulaminowej działalności. Następnie pismem z dnia 15 lutego 2010 r. Rada Gminy R., reprezentowana przez radnego, również wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o dopuszczenie jej, na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 25 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do postępowania sądowego w charakterze uczestnika, w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż działki których dotyczy planowana zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M., położone są na granicy z Gminą R., odcięte węzłem komunikacyjnym i drogami nr [...] i [...] od pozostałej części Gminy M., a przez to uzależnione komunikacyjnie od dróg gminnych przystosowanych do obsługi transportu niskiego tonażu, pozostających w zarządzie gminy R. Wybudowanie zaś szkodliwych inwestycji na terenie Gminy M. będzie również odczuwalne na terenie Gminy R. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, zmiana planu części miasta M. narusza ład przestrzenny i pozostaje w wyraźnej kolizji funkcjonalnej z przeznaczeniem przyległych terenów gminy R., Podkreślono także, iż obie te gminy wchodzą w skład związku międzygminnego M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał powyższe wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym na posiedzeniach niejawnych. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2093/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym Stowarzyszenia E., zaś postanowieniem z dnia 23 lutego 2010 r. akt IV SA/Wa 2093/09 Sąd odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym Rady Gminy R. Na oba powyższe postanowienia WSA złożone zostały zażalenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt II OZ 436/10 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia E. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 2093/09, zaś postanowieniem z dnia 14 maja 2010r. sygn. akt II OZ 437/10 po rozpoznaniu zażalenia Rady Gminy R., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2093/09. W uzasadnieniach obu ww. postanowień Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżone postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym zostały wydane na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym, w sytuacji gdy prawidłowym byłoby wydanie takich postanowień na posiedzeniu jawnym w składzie trzyosobowym. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wydanie kontrolowanych postanowień nastąpiło z naruszeniem przepisów dotyczących ustalenia składu orzekającego (art. 16 § 1 p.p.s.a.), a więc z naruszeniem art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., którą to okoliczność Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił z urzędu na podstawie art. 183 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. Wobec ujawnienia okoliczności iż wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zostały nieprawidłowo rozpoznane na posiedzeniu niejawnym nie zaś na rozprawie w składzie trzyosobowym, NSA uznał że przedwczesne byłoby odniesienie się merytorycznie do oceny możliwości przystąpienia Stowarzyszenia E. oraz Rady Gminy R. do toczącego się postępowania sądowego ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowień WSA z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2093/09 oraz z dnia 23 lutego 2010 r. akt IV SA/Wa 2093/09 konieczne było ponowne rozpoznanie wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym Stowarzyszenia E. oraz Rady Gminy R. Rozpoznając powyższe wnioski na rozprawie w dniu 21 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wnioski nie zasługują na uwzględnienie. Podstawę prawną do orzekania w przedmiocie dopuszczenia podmiotów do toczącego się postępowania sądowego stanowi art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. - zwaną dalej Ppsa). Generalną zasadą wyrażoną w art. 32 Ppsa jest to, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Jednak rozszerzeniem tej zasady jest art. 33, który w § 1 stanowi, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Warunkiem takiego uczestnictwa jest zatem uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei § 2 art. 33 stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Stowarzyszenie E. wnosząc o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym podniosło, iż sprawa dotyczy zakresu jego statutowej działalności. Z regulaminu Stowarzyszenia dołączonego do wniosku wynika, że celem jego działania jest m.in. wnoszenie uwag i wniosków do planów zagospodarowania przestrzennego, czy zaskarżanie w formie przewidzianej prawem planów zagospodarowani przestrzennego. Trzeba jednak mieć na względzie, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w trybie nadzoru - określonym w art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U z 2001 r. Nr 142 poz. 1591), przez Wojewodę [...]. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Wniesienie przez wojewodę - jako organ nadzoru nad samorządem terytorialnym - skargi na uchwałę nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszym postępowaniem i nie jest uzależnione od wcześniejszego wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Takie postępowanie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy, której rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Wobec tego nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wówczas, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego, czy statutowej działalności. Skoro Stowarzyszenie nie mogłoby brać udziału w postępowaniu nadzorczym Wojewody [...], prowadzonym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to również nie może uzyskać takiego uprawnienia w postępowaniu, które jest inną formą tego samego nadzoru, a więc w postępowaniu ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta M. Odnosząc się do wniosku Rady Gminy R. na wstępie należy podnieść, iż z wnioskiem o dopuszczenie Rady Gminy R. do niniejszego postępowania sądowego wystąpił radny W. S., z upoważnienia Rady Gminy. Co do zasady osoba pełniąca funkcję radnego nie jest uprawniona z mocy prawa do reprezentowania rady gminy czy gminy, jednakże z uwagi na to, iż upoważnienie do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem zostało udzielone przez Radę Gminy R. w formie uchwały z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], Sąd uznał radnego za umocowanego do wystąpienia z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w imieniu Rady Gminy. Oceniając wniosek Rady Gminy R. należy mieć na względzie (tak jak i przy ocenie wniosku Stowarzyszenia E.) iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez Wojewodę [...] w trybie nadzoru -określonym w art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591), przez Wojewodę [...]. Wniesienie przez wojewodę - jako organ nadzoru nad samorządem terytorialnym -skargi na uchwałę nie było poprzedzone żadnym wcześniejszym postępowaniem administracyjnym. Postępowanie nadzorcze toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy, której rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Wobec tego nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wówczas, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Skoro Rada Gminy R. nie mogłaby brać udziału w postępowaniu nadzorczym Wojewody [...], prowadzonym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to również nie może nabyć takiego uprawnienia w postępowaniu sądowym prowadzonym ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta M. Można jedynie stwierdzić, że podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone aktem prawa miejscowego może, w odpowiednim trybie (art. 101 ustawy o samorządzie gminnym), zaskarżyć je odrębnie do sądu administracyjnego. Podsumowując stwierdzić należy, że ani Stowarzyszenie, które powołuje się na swój cel statutowy ani Rada Gminy R., która powołuje się na swój interes prawny i domaga się dopuszczenia na prawach strony do postępowania sądowadministracyjnego nie mogą zostać - na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym ani na gruncie przepisów Ppsa - uczestnikami niniejszego postępowania na prawach strony. Sądownictwo administracyjne nie zna bowiem instytucji interwenienta ubocznego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II OZ 1072/09). Podmioty, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone aktem prawa miejscowego mogą, w odpowiednim trybie, zaskarżyć je do sądu administracyjnego. Stowarzyszenie E. i Rada Gminy R. nie mogą zatem stać się uczestnikami postępowania sądowego na prawach strony w sprawie wywołanej skargą Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro nie należały do stron postępowania nadzorczego nad działalnością samorządu gminy i nie mogły brać w nim udziału, W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 33 § 2 Ppsa orzekł ja w sentencji.