IV SA/Wa 2098/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Wojewody [...] (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) Nr [...] wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., dalej: u.g.n.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] S.A. reprezentowanego przez radcę prawnego R. G. na postanowienie Prezydenta W. (dalej: organ I instancji, skarżący, strona skarżąca) nr [...] z [...] listopada 2013 r. zawieszające z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt położony w W. [...] wydzielony pod drogę publiczną ul. [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obr. [...] o powierzchni [...] ha, uregulowany w KW [...]. W postanowieniu z [...] maja 2015 r. organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stan sprawy przestawiał się następująco: W postanowieniu nr [...] z [...] listopada 2013 r. organ I instancji działając na postawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt położony w W. [...] wydzielony pod drogę publiczną ul. [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obr. [...] o powierzchni [...] ha, uregulowany w KW [...]. W uzasadnieniu postanowienia Prezydent W. stwierdził, że zawieszenie postępowania jest konieczne z uwagi na wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. nr [...] z [...] czerwca 2009 r. znak: [...] zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości oraz wstrzymanie wykonania tej decyzji. Na ww. postanowienie zażalenie wniósł [...] S.A., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia ze względu na fakt, że powołane przez organ I instancji wznowienie postępowania nie jest zagadnieniem wstępnym w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Po rozpatrzeniu zażalenia organ II Instancji wydał postanowienie Nr [...], w którym uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odnosząc się do oceny zasadności zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dopuszcza zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jest to przy tym zagadnienie otwarte, tzn. takie, które nie było przedtem przesądzone na właściwej drodze. W opinii Wojewody [...], orzekający w sprawie organ I instancji błędnie ocenił, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. nr [...] z [...] czerwca 2009 r. znak [...] zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości oraz wstrzymanie jej wykonania jest zagadnieniem wstępnym w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...] z obr. [...] o powierzchni [...] ha. Według organu II instancji, dopóki decyzja Prezydenta W. nr [...] z [...] czerwca 2009 r. znak [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego dopóty wiąże ona organy administracji i wszystkie podmioty. Zdaniem organu II instancji, zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2010 r., sygn. II OSK 1543/09, w którym Sąd ten wypowiedział sie na temat pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Według Wojewody [...], zgodnie z powszechnie aprobowanym stanowiskiem judykatury zagadnieniem wstępnym w rozumieniu ww. przepisu mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które ujawniły się w toku postępowania administracyjnego i dotyczą istotnej przesłanki dla rozpatrzenia sprawy, albo konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej wynika wprost z przepisów prawa materialnego. Organ administracji prowadzący postępowanie ma obowiązek ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej będącej przedmiotem prowadzonego postępowania, a zagadnieniem wstępnym. Przy czym związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji, w prowadzonej przez organ sprawie. W sytuacji, gdy ten związek nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Oznacza to, że zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej w ogóle, a nie zaś wydanie pozytywnej czy negatywnej decyzji. W ocenie organu II instancji, zaskarżonego postanowienia, poza opisem stanu faktycznego sprawy, zawiera jedynie dwuzdaniowe stwierdzenia uzasadniające konieczność zawieszenia postępowania. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że postanowienie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. [...], wydzielony pod drogę publiczną ul. [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obr. [...] o powierzchni [...] ha jest niezasadne i narusza przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz przepisy prawa procesowego tj. art. 7, 80 i 107 § 3 k.p.a. W skardze strona skarżąca zaskarżyła w całości postanowienie Wojewody [...] nr [...] z [...] maja 2015 r. Zaskarżonemu postanowieniu (omyłkowo nazwanym w skardze decyzją) zarzuciła: - naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wstrzymanie wykonania decyzji o podziale nieruchomości wydanej na skutek wznowienie postępowania nie jest zagadnieniem wstępnym wobec postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania w oparciu o art. 98 u.g.n.; - naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu postanowienia Prezydenta W. w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przy jednoczesnym braku wskazania w uzasadnieniu decyzji w jakim zakresie sprawa powinna zostać wyjaśniona oraz jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć po uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Strona skarżąca wniosła o: o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżącego, z rozstrzygnięciem Wojewody Mazowieckiego jak również jego uzasadnieniem nie można się zgodzić ponieważ narusza ono wskazane powyżej przepisy prawa. Według strony skarżącej, zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przedmiotowej sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę na podstawie art. 98 u.g.n. przesłanką do ustalenia odszkodowania jest istnienie ostatecznej i wykonalnej decyzji o podziale nieruchomości, z której wynika, że konkretna nieruchomość przeznaczona jest w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. W skardze skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie w postanowieniu z [...] czerwca 2013 r. Prezydent W. z urzędu wstrzymał wykonanie decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] czerwca 2009 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna [...] m. in. na działkę [...]. Zdaniem skarżącego, w pełni prawidłowe było zawieszenie przez Prezydenta W. postępowania w przedmiocie odszkodowanie za grunt oznaczony jako [...] z obrębu [...]. Ponadto, według skarżącego, Wojewoda [...] uchylając decyzję organu I instancji o zawieszeniu postępowania i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia nieprawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Według skarżącego, Wojewoda [...] w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie wskazał w jakim zakresie sprawa powinna zostać wyjaśniona, nie wskazał również jakie okoliczności należy wziąć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści uzasadnienia Wojewody [...] wynika, że w jego ocenie brak było podstaw do zawieszenie postępowania w sprawie o odszkodowanie przez Prezydenta W. W takiej sytuacji Wojewoda [...] powinien w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. uchylić zaskarżone postanowienie Prezydenta W. i umorzyć postępowanie w I instancji. Zdaniem skarżącego, uchylenie postanowienia Prezydenta W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia bez wskazania co do koniecznego zakresu do wyjaśnienia sprawy, a także bez wskazania okoliczności jakie powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, pomimo wymogów określonych w art. 138 § 2 k.p.a., bez wątpienia narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. W piśmie 17 listopada 2015 r. [...] zgłosił udział w sprawie charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu swojego pisma wskazał, że w w wykonaniu umów z [...] października 2015 r. oraz [...] października 2015 r. [...] nabyło od [...] S.A. (uczestnika niniejszego postępowania) za pośrednictwem [...] – m.in. wierzytelność wobec W. (nabytą od [...] S.A. na podstawie umowy sprzedaży wierzytelności z [...] lipca 2012 r., ze zmianami) związaną z ustaleniem i wypłatą pełnej kwoty odszkodowania, zgodnie z art. 98 ust. 3 w zw. z art. 130 u.g.n. za wygaśnięcie, z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], w związku z wydaniem przez Prezydenta W. decyzji nr [...] z [...] czerwca 2009 r., zatwierdzającej podział działki nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie [...]. Na dowód powyższego [...] przedłożyło kopię umowy z [...] października 2015 r. (wraz ze stanowiącą jej załącznik umową [...] z [...] października 2015 r.) jak i zawiadomienie Prezydenta W. oraz Wojewody [...] o przelewie wierzytelności [...] S.A. na [...]. Na rozprawie w dniu 23 listopada 2015 r., Sąd postanowił dopuścić [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie 23 listopada 2015 r. [...] złożył także załącznik do protokołu rozprawy i wniósł o oddalenie skargi W. na postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2015 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oraz wskazał, że zarzuty i argumenty skargi są nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie Nr [...] Wojewody [...] z [...] maja 2015 r., w którym organ ten uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wstrzymanie wykonania decyzji o podziale nieruchomości wydanej na skutek wznowienia postępowania nie jest zagadnieniem wstępnym wobec postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n., należy stwierdzić, że norma wynikająca z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dopuszcza zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jest to przy tym zagadnienie otwarte, tzn. takie, które nie było przedtem przesądzone na właściwej drodze. Według Naczelnego Sadu Administracyjnego, "1. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. 2. W razie zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne, postępowanie główne nie może być zawieszone na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie wyłączna to jednak możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej co do istoty, gdy w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne" (zob. wyrok NSA z 18 lutego 2011, sygn. akt II OSK 363/10, LEX nr 992559). W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko organu II instancji, że orzekający w sprawie organ I instancji błędnie ocenił, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. nr [...] z [...] czerwca 2009 r. znak [...] zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości oraz wstrzymanie jej wykonania jest zagadnieniem wstępnym w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...] z obr. [...] o powierzchni [...] ha. W konsekwencji powyższego, dopóki decyzja Prezydenta W. nr [...] z [...] czerwca 2009 r. znak [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego dopóty wiąże ona organy administracji i wszystkie podmioty. Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jednak podkreślić należy, że nie każda sprawa prejudycjalna powinna skutkować zawieszeniem postępowania, ale tylko kwestia zależna od rozstrzygnięcia innego organu i sądu. Jeżeli ten sam organ rozpatruje dwie związane ze sobą sprawy, nie może zawieszać postępowania. Najpierw organ powinien rozpatrzyć tę sprawę, od której jest uzależnione wydanie innej decyzji. Zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do tego samego organu, stanowi istotne naruszenie prawa procesowego, mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Postanowienie o zawieszeniu postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - stosownie do art. 100 § 1 k.p.a. - powinno zawierać rozstrzygnięcie o wystąpieniu do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwanie strony do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Artykuł 100 § 1 k.p.a. ma zastosowanie zawsze, gdy w sprawie występuje zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz, gdy następuje zawieszenie postępowania w związku z koniecznością jego rozstrzygnięcia. Postanowienie o zawieszeniu postępowania powinno zatem zawierać rozstrzygnięcie co do tego, kto wystąpi o rozstrzygnięcie występującego w sprawie zagadnienia wstępnego - sam organ, o czym orzeknie w tym postanowieniu, czy strona, którą ten organ zobowiąże do tego. Oznacza to, że określone w art. 100 § 1 k.p.a. obowiązki są elementem koniecznym postanowienia o zawieszeniu postępowania z powodów określonych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. (zob. wyrok WSA w Warszawie z 12 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 3062/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W literaturze wyrażono pogląd, według którego zawieszenie postępowania nie może zatem nastąpić, jeżeli zagadnienie wstępne ma być rozpatrzone przez ten sam organ, tyle że w innym postępowaniu (zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 97 k.p.a., publ. Program Informacji Prawniczej LEX). Należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie zarówno postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania jak i wznowione postępowanie dotyczące podziału nieruchomości toczą się przed Prezydentem W. Nie można zatem uznać, że spełniona jest niezbędna przesłanka dotycząca podmiotowej odrębności organów polegająca na rozpatrywaniu zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, która powoduje zawieszenie postępowania zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ administracji prowadzący postępowanie ma obowiązek ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej będącej przedmiotem prowadzonego postępowania, a zagadnieniem wstępnym. Przy czym związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji, w prowadzonej przez organ sprawie. W sytuacji, gdy ten związek nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Oznacza to, że zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej w ogóle, a nie zaś wydanie pozytywnej czy negatywnej decyzji Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, czy też wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 k.p.a., niezależnie od tego na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a także postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 441/09). Zgodnie z tym poglądem, w razie zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne, postępowanie główne nie może być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie wyłączna to jednak możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej co do istoty, gdy w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne" (zob. wyrok NSA z 18 lutego 2011, sygn. akt II OSK 363/10, LEX nr 992559). Należy zgodzić się także z organem II instancji, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia organu I instancji, poza opisem stanu faktycznego sprawy, zawiera jedynie dwuzdaniowe stwierdzenia uzasadniające konieczność zawieszenia postępowania. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. należy stwierdzić, że zastosowanie przez organ odwoławczy tego przepisu polegające na uchyleniu postanowienia Prezydenta W. w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przy jednoczesnym braku wskazania w uzasadnieniu postanowienia w jakim zakresie sprawa powinna zostać wyjaśniona oraz jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie stanowiło naruszenia przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ma rację strona skarżąca, że skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ I instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu I instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Zdaniem Sądu, jednak uchylenie postanowienia z powodu naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a., spowodowałoby niepotrzebne przedłużanie i postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt położony w W. [...] wydzielony pod drogę publiczną, ul. [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obr. [...] o powierzchni [...] ha, uregulowany w KW [...]. Na marginesie należy zauważyć, że Prezydent W. miał czas niezbędny do rozpatrzenia kwestii, którą uważa za konieczną do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Organ I instancji wznowił postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości przeszło dwa lata temu. Należy mieć także na uwadze, że rzeczą organu administracji jest prowadzenie postępowań wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Sąd kontrolując rozstrzygnięcie organu stosującego nieprawidłowo art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a., jak chociażby: wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie brak jest przesłanek ku temu, by zasadę dwuinstancyjności postępowania czynić pierwszorzędną wśród tych innych zasad. Ostatecznie więc stwierdzić trzeba, że co do zasady zaskarżone postanowienie odpowiada prawa. Stwierdzone i opisane wyżej uchybienie nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Z wszystkich wyżej wymienionych względów, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.