IV SA/Wa 21/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], na podstawie art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej również u.p.z.p., oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej również k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy P. w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, Wojewoda [...] uzgodnił realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego - obory do maksymalnej obsady w gospodarstwie 39 DJP wraz z pomieszczeniem na udojnię oraz na budowie zbiornika zamkniętego na gnojówkę na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości B. w gminie P. Wojewoda [...] wskazał, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana w granicach obszaru chronionego krajobrazu "[...]" oraz [...] Parku Krajobrazowego. Po zapoznaniu się z przedłożoną dokumentacją organ stwierdził, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z celami ochrony powyższych obszarów chronionych oraz nie narusza zakazów obowiązujących na terenie [...] Parku Krajobrazowego określonych w rozporządzeniu Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. [...] nr [...], poz. [...]). Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody [...] wniósł A. J. Żalący się podniósł, iż realizacja planowanej inwestycji spowoduje określone uciążliwości dla niego, jako właściciela działki sąsiedniej, do których przede wszystkim należy zaliczyć hałas i odór wydobywający się z obory. Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]. W uzasadnieniu wskazano, że z treści art. 53 ust. 4 u. p. z. p. wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami. W odniesieniu do obszarów objętych ochroną innych niż parki narodowe i ich otuliny decyzje takie wydawane są po uzgodnieniu z właściwym miejscowo wojewodą. W postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy do organu uzgadniającego należy ocena, czy z punktu widzenia ochrony przyrody (w tym przypadku ochrony przyrody [...] Parku Krajobrazowego), możliwe jest przeprowadzenie inwestycji w sposób zapewniający ochronę walorów przyrodniczych parku w granicach określonych rozporządzeniem nr [...]. Uzgodnienie dotyczy oceny zgodności projektu decyzji z przepisami regulującymi konkretną sprawę, zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. W sprawie uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji organy oceniają jedynie wpływ realizacji przedsięwzięcia na przyrodę [...] Parku Krajobrazowego, tj. w granicach swoich kompetencji określonych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.) oraz rozporządzeniem nr [...]. Wojewoda [...] dokonał oceny, o której mowa powyżej i doszedł do wniosku, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie jest sprzeczna z powyższymi przepisami. Zważywszy, iż z akt sprawy wprost wynika, że działka, na której planowana jest realizacja przedsięwzięcia położona jest na terenie juz zainwestowanym, w ciągu istniejącej zabudowy, stanowisko Wojewody [...] należy uznać za słuszne. Zdaniem organu odwoławczego ocena wpływu przedsięwzięcia na warunki życia ludzi wykracza poza zakres tego postępowania, tym samym Minister Środowiska nie może odnieść się do zarzutów skarżącego odnośnie do uciążliwości związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji. Należy również zauważyć, że projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia położenie obiektu w sąsiedztwie budynku mieszkalnego, przewidując na tę okoliczność szereg zabezpieczeń zmniejszających bądź likwidujących uciążliwości związane z realizacją przedsięwzięcia. Skargę na postanowienie Ministra Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. J. W skardze podniesiono, że realizacja przedmiotowej inwestycji w bezpośredniej bliskości [...] Parku Krajobrazowego oraz w projektowanym obszarze Natura 2000 [...] musi na nie oddziaływać negatywnie. W ocenie skarżącego budzi poważne wątpliwości ustalenie Ministra Środowiska, że takiego wpływu nie ma. Przy obecnym stanie wiedzy technicznej jest nie możliwe całkowite wyeliminowanie negatywnego oddziaływania planowanej obory na pobliskie środowisko, a w szczególności na użytkowników sąsiedniej działki. Jest to zwarta zabudowa, działki są wąskie, a działka ewid. nr [...] jest już w całości zabudowana budynkami inwentarskimi, tylko na jej końcu na miejscu szklarni ma stanąć obora. Skarżący podniósł, iż gdyby w 1999 r. na miejscu szklarni stała obora, to na pewno nie wybudowałby swojego domu przy oborze. W jego ocenie zabezpieczenia, które są przewidziane w decyzji o warunkach zabudowy nie zlikwidują wszystkich uciążliwości, np. zielonych much, odoru oraz hałasu. Skarżący jest przekonany, że inwestor nie posiada takiej ilości własnego gruntu, aby przerobić zrzucanie gnojówki, obornika i odpadów od tak dużej ilości zwierząt i obawia się, że przy tej inwestycji inwestor nie będzie przestrzegał - jak dotychczas - w sposób właściwy opróżniania zbiornika z gnojówką i będzie on wypuszczał ją na drogę pod oknami skarżącego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Sąd administracyjny kontroluje zatem legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska wydano w dniu [...] września 2008 r., zatem jego legalność podlega ocenie według stanu prawnego obowiązującego w tej dacie. W ocenie Sądu skarga złożona w przedmiotowej sprawie jest nieuzasadniona, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z wyjątkiem terenów zamkniętych) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 106 kpa, o czym stanowi ust. 5 art. 53 ustawy. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję. Organ ten występuje o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora i przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynika z tego, iż uzgodnienie polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do innych niż park narodowy obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody uzgadnia się z wojewodą. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody do form ochrony przyrody zalicza się m.in. parki krajobrazowe (pkt 3) i obszary chronionego krajobrazu (pkt 4). Ponieważ lokalizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego - obory do maksymalnej obsady w gospodarstwie 39 DJP wraz z pomieszczeniem na udojnię oraz na budowie zbiornika zamkniętego na gnojówkę na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości B. w gminie P. planowana jest w granicach obszaru chronionego krajobrazu o nazwie "[...]" oraz "[...] Parku Krajobrazowego" obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej inwestycji, to jest Wójta Gminy P. było zwrócenie się do Wojewody [...] o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający obejmuje treść decyzji jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne wszczęte na wniosek strony. Organ uzgadniający nie ma więc wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, gdyż jego rola sprowadza się jedynie do oceny przedłożonego mu projektu decyzji w zakresie nadanych mu prawem kompetencji. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2005 r. sygn. IV SA/Wa 982/04. LEX nr 176122, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. IV SA/Wa 140/06. LEX nr 219341, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. II OSK 638/06. Niepublikowany). Jak wskazano lokalizacja przedsięwzięcia będącego przedmiotem uzgodnienia planowana jest w granicach obszaru chronionego krajobrazu o nazwie "[...]" oraz "[...] Parku Krajobrazowego". Stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony (art. 16 ust. 3 zd. 1 ustawy o ochronie przyrody). Przepis art. 17 ust. 1 powoływanej ustawy dopuszcza natomiast wprowadzenie w parku krajobrazowym wymienionych w nim zakazów. Z kolei zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony (art. 23 ust. 2 zd. 1). Przepis art. 24 ust. 1 powoływanej ustawy dopuszcza natomiast wprowadzenie na obszarze chronionego krajobrazu wymienionych w nim zakazów. [...] Park Krajobrazowy został utworzony mocą rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zaś strefę chronionego krajobrazu o nazwie "[...]" ustanowiono rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Obowiązkiem organu uzgadniającego - Wojewody [...] - była więc ocena dopuszczalności planowanej inwestycji w świetle przepisów ustawy o ochronie przyrody dotyczących opisanych wyżej form ochrony przyrody, to jest parku krajobrazowego i obszaru chronionego krajobrazu oraz w świetle wyżej wymienionych aktów prawa miejscowego. Należy jedynie nadmienić, że organ ochrony przyrody prowadzący postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie miał obowiązku dołączenia do akt postępowania administracyjnego rozporządzeń Wojewody [...] i Wojewody [...], które stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji po dokonaniu "konfrontacji" przekazanego przez Wójta Gminy P. projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji stwierdził, że nie jest ona sprzeczna z celami ochrony wskazanych wyżej obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody oraz nie narusza zakazów obowiązujących na tym terenie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...] i w konsekwencji utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2007 r. W ocenie Sądu, w kontekście wynikającej z akt postępowania administracyjnego okoliczności, że planowane: budowa budynku inwentarskiego - obory do max obsady w gospodarstwie 39DJP wraz z pomieszczeniem na ubojnię oraz budowa zbiornika zamkniętego na gnojówkę, przewidziane są w ciągu istniejącej już zabudowy mieszkalnej zagrodowej (patrz. przedłożony przez Wójta Gminy P. projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz załącznikami mapowymi), brak jest podstaw do kwestionowania dokonanego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Odnosząc się do stanowiska A. J. zaprezentowanego w skardze na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2008 r., że lokalizacja inwestycji w postaci obory i zbiornika na gnojówkę w bezpośredniej bliskości [...] Parku Narodowego oraz w projektowanym obszarze Natura 2000 [...] musi na nie oddziaływać negatywnie, a przy obecnym stanie wiedzy technicznej nie jest możliwe całkowite wyeliminowanie negatywnego oddziaływania takiej obrony na pobliskie środowisko, a w szczególności na użytkowników sąsiedniej działki, można jedynie powtórzyć, że przedmiotem postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy prowadzonego przez organ ochrony przyrody było wyłącznie określenie, czy realizacja planowanej inwestycji jest dopuszczalna w świetle przepisów prawa dotyczących, opisanych wyżej, obszarów objętych ochroną. Ani Wojewoda [...], ani Minister Środowiska nie wykluczyli w uzasadnieniach wydanych przez siebie postanowień jakiegokolwiek wpływu planowanej inwestycji na środowisko naturalne, a celem postępowania uzgodnieniowego, w żadnym razie nie było całkowite wyeliminowanie negatywnego oddziaływania obory na pobliską faunę i florę, ani na użytkowników sąsiednich działek. Ocena wpływu planowanej inwestycji na warunki życia użytkowników sąsiedniej działki wykracza poza zakres postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2008 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że zajęcie stanowiska w sprawie przez inny organ nie może wykraczać poza zakres kompetencji organu współdziałającego w postępowaniu, wyznaczony przepisami prawa materialnego (por. np. wyrok Naczlengo Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2000 r. sygn. akt V SA 1451/99. LEX nr 49284). Dlatego też należy stwierdzić, że wskazywane przez A. J. okoliczności, związane na przykład z usytuowaniem planowanej inwestycji względem jego nieruchomości, czy też uciążliwościami związanymi z powodowanym przez nią hałasem, nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia organu ochrony przyrody uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy. Argumentację w tym zakresie skarżący może ewentualnie powoływać na dalszych etapach procesu inwestycyjnego - w dalszym toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla kwestionowanej przezeń inwestycji oraz w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Konkludując, ocena legalności zaskarżonego postępowania w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jego uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.