IV SA/Wa 2102/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2009 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zwanego dalej "Sądem", decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., zwane dalej "SKO", po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez R. C., zwanego dalej "skarżącym", od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2008 r. ustalającej warunki zabudowy na rzecz E. i M. K. dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowego i jego rozbudowie z przeznaczeniem na zakład gastronomiczny z możliwością organizacji imprez okolicznościowych oraz na budowie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe w miejscowości N. gm. L. na działce nr ew. [...] przy drodze powiatowej, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, poprzez wykreślenie z dokumentu zatytułowanego "analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania obszaru otaczającego teren planowanej inwestycji" stanowiącego załącznik do decyzji, słów o treści: "Załącznik do decyzji o warunkach zabudowy [...] z dnia [...].06.08" i zastąpienie ich słowami o treści: "Załącznik do decyzji o warunkach zabudowy [...] z dnia [...].08.08". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wyjaśniło, że decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2008 r. ustalono warunki zabudowy na rzecz E. i M. K. dla planowanej inwestycji. Rozpatrywana decyzja została podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5 oraz art. 64 ust. 1, w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", oraz art. 104 k.p.a. Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożył skarżący. Rozpatrzywszy odwołanie, SKO ustaliło na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a nieprawidłowe oznaczenie załącznika do decyzji może zostać wyeliminowane przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Organ stwierdził również, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została wykonana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia i zgodnie z delegacją ustawową. Skargę na powyższą decyzję SKO złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Decyzji SKO z dnia [...] października 2008 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 28, 35, 107 kpa oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów szczególnych do w/w ustawy. W uzasadnieniu skargi R. C. podniósł, iż zarówno organ I jak i II instancji, pomimo wielokrotnych interwencji i pism, nie wyjaśnił w należyty sposób zgłaszanych przez skarżącego zastrzeżeń, jak również nie poinformował skarżącego 0 okolicznościach faktycznych i prawnych, które uznał za dowód w sprawie. Skarżący podniósł również, że uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji nie zawiera faktów, które organ uznał za udowodnione, a jedynie przepisane z ustawy ogólniki, z których nic nie wynika. Skarżący powtórzył ponadto podnoszone w toku postępowania administracyjnego zastrzeżenia do wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania obszaru otaczającego teren planowanej inwestycji podnosząc, co następuje. 1. Obszar analizowany jest niewłaściwie określony. Od strony południowo- wschodniej obszar analizowany (ok. 10 m od granicy działki) jest niezgodny z przepisami i różni się od przywołanych przez urbanistę w analizie w pkt. I. Ponadto obszar analizowany powinien zamknąć się na linii kolejowej, która wprowadza w zagospodarowaniu terenu ogromną zaporę urbanistyczną. Wszystkie plany miejscowe, studium uwarunkowań, bądź inne opracowania strategiczne, analizując przedmiotowy teren, jak i inny obszar, mając na uwadze ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, za granicę obszarów przyjmują teren zajęty pod linią kolejową 1 rozróżniają dwie niezależne funkcje po obu stronach torów kolejowych. Skarżący stwierdził także, że niewłaściwa jest przedstawiona przez inwestora mapa, albowiem teren inwestycji nie jest położony w centralnej części mapy, a urbanista określając obszar analizy winien wyznaczyć go symetrycznie, a nie stronniczo jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Prawdopodobnie nie wykonano linii zabudowy, ponieważ na mapie nie zaznaczono obiektu, w oparciu o który wyznaczoną tę linię. 3. Nie wyznaczono linii rozgraniczającej działki. 4. Niewłaściwie wyznaczono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, bowiem z uwagi na teren rolny z zabudową zagrodową z dużymi obszarami rolnymi oraz sporadyczną zabudową mieszkaniową na małych działkach budowlanych wydzielonych z dużych działek rolnych, powierzchnia biologicznie czynna w celu kontynuacji gęstości zabudowy powinna wynosić powyżej 50%. Decyzja organu I instancji nie uwzględnia szerokości elewacji od strony drogi publicznej. Organ I instancji użył w decyzji słów "gastronomia" i "restauracja", których nie zdefiniował. Organ I instancji nie określił dotychczasowej funkcji budynku usługowego, ograniczając się jedynie w sentencji decyzji do wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania. Nie wyjaśnił również m. in. jaka jest dotychczasowa funkcja budynku, kiedy był wybudowany i jaką miał wtedy funkcję, od kiedy był użytkowany jako usługowy. Brak w decyzji precyzyjnego określenia dopuszczalnej ilości kondygnacji nadziemnych. W kwestii infrastruktury technicznej urbanista nie uwzględnił wystarczająco mediów, co wynika z niedokładnego sprecyzowania funkcji usługi. 10. W decyzji nie określono maksymalnej powierzchni usługowej, powierzchni zabudowy. 11. W decyzji nie określono współczynnika, według którego należy zapewnić miejsca postojowe. 12. Analiza nie zawiera informacji na temat wjazdu na teren inwestycji. 13. Analiza nie zawiera informacji, czy teren inwestycji położony na terenie rolnym posiada i posiadał zgodę na wyłączenie terenu inwestycji z produkcji rolnej. 14. W postępowaniu administracyjnym nie zbadano, czy przebudowa poddasza wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania. W postępowaniu administracyjnym nie zbadano, czy na przedmiotowej działce było przeprowadzone wyłączenie z produkcji rolnej, gdyż obecnie jest ona zainwestowana a mapa nie zawiera tych zmian. Ponadto w analizie nie podano informacji, na jakie cele w planie miejscowym, który utracił moc, przedmiotowa działka miała zezwolenie na wyłączenie. Zaskarżona decyzja nie zawiera precyzyjnego określenia nachylenia połaci dachowej. 17. Wysokość zabudowy winna być określona w kondygnacjach, ponieważ widoczna na mapie różnica poziomu terenu wynosi ponad 2,5 m. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze organ stwierdził dodatkowo, iż: (-) na mapie stanowiącej załącznik do decyzji jest wrysowana nieprzekraczalna linia zabudowy, (-) organ I instancji prawidłowo wyznaczył wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, bowiem ustawodawca pozostawił organowi ustalającemu warunki zabudowy pewien "luz decyzyjny" w zakresie kształtowania poszczególnych wskaźników dotyczących nowej zabudowy, jeżeli konieczność odmiennego ich ukształtowania wynika z analizy, (-) użycie w decyzji organu I instancji słów "gastronomia" i "restauracja", jest nieprawidłowe, aczkolwiek nie powoduje w niniejszej sprawie konieczności uchylenia decyzji, (-) w dotychczasowej formie infrastruktura techniczna jest wystarczająca dla prawidłowej realizacji zamierzenia inwestycyjnego, (-) organ ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 25%, (-) decyzja zawiera informację, iż obsługa komunikacyjna będzie odbywała się za pomocą istniejącego zjazdu, (-) w decyzji stwierdza się, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, (-) parking czy też miejsca parkingowe nie mieszczą się w granicach pojęcia "uzbrojenie terenu", a więc nie ma do nich zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu trafnie uznały organy, że planowana inwestycja spełnia wymagania wskazane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Art.61 ust.1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z powyższego wynika, iż zabudowa działek sąsiednich stanowi dla organów orzekających w sprawie materiał, punkt wyjścia do ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie inwestycję. Orzecznictwo sądowo - administracyjne wypowiada się jednakże w sposób jasny, iż pojęcia działka sąsiednia nie można sprowadzać do pojęcia działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, winno być ono utożsamiane z najbliższym sąsiedztwem, sąsiedztwem urbanistycznym (tak NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, publ. w LEX nr 322329). W cytowanym wyroku stwierdzono, iż ratio legis art. 61 ustawy "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. W doktrynie wystąpiły dwa sposoby interpretacji pojęcia działki sąsiedniej. W wąskim ujęciu przyjmowano, że pojęcie "działka sąsiednia" odnosi się jedynie do działki faktycznie sąsiadującej, mającej wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja. W znaczeniu szerokim natomiast rozumiano sąsiedztwo jako obszar tworzący urbanistyczną całość. Dla każdej inwestycji taki obszar tworzący urbanistyczną całość wymaga odrębnego ustalania. Szersza interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" jest bardziej adekwatna do potrzeb, trudno bowiem przyjąć, by celem ustawodawcy było zapewnienie ładu przestrzennego jedynie pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami. W tym kontekście zarzuty skargi uznać należy za nietrafne. Wprawdzie niektóre z uchybień w wyznaczaniu obszaru analizowanego, o których mowa w skardze, istotnie miały miejsce, niemniej fakt ten, zważywszy na niewielką wagę tych uchybień, nie miał żadnego wpływu na prawidłowość decyzji organów obu instancji. Zgodnie z §3 ust.1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z ust.2 cytowanego paragrafu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Trafnie podniósł skarżący, że południowo - wschodnia granica obszaru analizowanego, wyznaczona na załączniku nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji, narusza §3 ust.2 rozporządzenia, albowiem pomiędzy południowo - wschodnim krańcem terenu inwestycji, a graniczną linią obszaru analizowanego nie została zachowana odległość odpowiadająca co najmniej trzykrotności szerokości frontu działki. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela jednakże wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że błędne wyznaczenie obszaru analizowanego może być podstawą skutecznego tj. powodującego uchylenie decyzji zarzutu tylko wówczas gdy jednocześnie zostanie ustalone, że błędnie wyznaczony obszar mógł spowodować pominięcie w analizie niektórych działek zabudowanych. W przeciwnym wypadku gdy np. pominięciu podlegają działki niezabudowane bądź części działek wprawdzie zabudowanych ale i tak nie podlegających analizie to zasadny jest wniosek, iż uchybienia związane z oznaczeniem obszaru analizowanego nie mają wpływu na ostateczny wynik analizy i wynik rozstrzygnięcia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 690/08, publ. LEX nr 486227). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie niedochowanie wymogów rozporządzenia, aczkolwiek nie powinno było mieć miejsca, nie wpłynęło w żaden sposób na rzetelność analizy stanu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji z tej racji, że obszar nieprawidłowo w obszarze analizowanym nie uwzględniony, a zatem pominięty, obejmuje wyłącznie tereny niezabudowane (działki nr [...]). Działki te nie dostarczyłyby zatem żadnych danych o funkcji czy też parametrach zabudowy dopuszczalnej na obszarze analizowanym. Sąd nie podziela ponadto stanowiska skarżącego, że objęcie obszarem analizowanym również terenów znajdujących się po drugiej niż teren inwestycji stronie torów kolejowych było uchybieniem przepisom prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że §3 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, publ. LEX nr 488144). Cytowany przepis ustanawia zatem pewną swobodę, co nie oznacza, że dowolność w określaniu granic obszaru analizowanego. Z załącznika nr 1 i 2 do decyzji organu pierwszej instancji wynikają następujące wnioski: teren inwestycji znajduje się w miejscowości N. przy ulicy [...], na wschód od linii kolejowej przecinającej tę ulicę, terenem inwestycji jest podłużna działka z budynkiem usługowym piętrowym z nieużytkowym poddaszem, usytuowanym w środkowej części działki, przy jej granicy wschodniej, bezpośrednio przylegają do terenu inwestycji działki rolne niezabudowane (działki nr [...]), najbliższa zabudowa (mieszkaniowa) znajduje się w odległości około 40 metrów na wschód oraz po przeciwległej stronie drogi, przecięcie ulicy [...] linią kolejową ma miejsce w odległości około 100 metrów na zachód od terenu inwestycji, w odległości około 150 metrów na zachód od terenu inwestycji, za linią kolejową, wzdłuż tej samej drogi zaczyna się zabudowa w granicach miasta L., wśród której znajdują się budynki usługowe, - pomiędzy linią kolejową a terenem inwestycji położony znajduje się teren niezabudowany, Poza sporem pozostaje okoliczność, że organ pierwszej instancji ustalił obszar analizowany w rozmiarze znacznie większym, aniżeli przewidziany rozporządzeniu obszar minimalny. Jak to już wspomniano wcześniej rozwiązanie takie jest w świetle przepisów rozporządzenia dopuszczalne, z tym jednakże zastrzeżeniem, czego w przepisach wprost nie wyrażono, co jednakże w logiczny sposób wynika z celu ustanawiania obszaru analizowanego, że rozszerzenie obszaru znajduje swoje merytoryczne uzasadnienie, nie zaś służy jedynie do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie Sądu organy wykazały, że przesłanki do rozszerzenia granic obszaru analizowanego wystąpiły. Po pierwsze, wprawdzie nie ulega wątpliwości, że tereny po zachodniej stronie torów kolejowych wyróżniają się większą intensywnością zabudowy niż tereny po stronie wschodniej, tj. tej w której położony jest obszar inwestycji, niemniej są to tereny bezpośrednio ze sobą sąsiadujące. Po drugie, nie jest tak, jak zdaje się wywodzić skarżący, że teren inwestycji znajduje się w wykrystalizowanej strefie zabudowy zagrodowej, a zatem nie było podstaw do nawiązywania przy ustalaniu jego funkcji urbanistycznej do zabudowy usługowej, a należało automatycznie nawiązać do zabudowy zagrodowej. Podkreślić należy, że teren inwestycji nie graniczy bezpośrednio z żądną działką zabudowaną zabudową zagrodową. Graniczy wyłącznie z działkami niezabudowanymi. Pomiędzy terenem inwestycji, a torami kolejowymi i dalej zabudową usługową nie występuje zabudowa zagrodowa. Występuje ona dopiero w odległości kilkudziesięciu metrów na wschód i północ od terenu inwestycji. Po trzecie natomiast, czemu należy przypisać szczególne znaczenie w niniejszej sprawie, zabudowa już istniejąca na terenie inwestycji nie jest zabudową zagrodową, a zabudową o charakterze usługowym, a zatem nominalnie zbliżonym charakterem do zabudowy usytuowanej po zachodniej stronie linii kolejowej. Powyższe względy skłaniają do wniosku, że pomimo tego, że zabudowa zagrodowa znajduje się w bliższej odległości od terenu inwestycji, aniżeli zabudowa usługowa położona za torami, to jednakże włączenie do obszaru analizowanego również terenu zabudowy usługowej przyczyniło się do dokładniejszego ustalenia stanu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji. Nawiązanie przy określaniu funkcji planowanej inwestycji do funkcji terenu położonego dalej, niemniej posiadającego charakter zbliżony do zabudowy istniejącej na terenie inwestycji (usługowa), nie jest w tej sytuacji naruszeniem prawa. Odnośnie projektowanej linii zabudowy w części tekstowej analizy podniesiono, że istniejąca w sąsiedztwie terenu inwestycji linia zabudowy jest nieregularna - przy budynkach nowszych odległość od drogi wynosi przeważnie 10 do 20 metrów. Dla planowanej rozbudowy budynku usługowego, który powinien być bardziej odsunięty od drogi niż budynki mieszkalne (m.in. z powodu konieczności urządzenia parkingów) można przyjąć jako minimalną dopuszczalną odległość od drogi górną wielkość podanego wyżej przedziału. W ocenie Sądu rozwiązanie takie nie narusza prawa, albowiem mieści się w granicach §4 ust.4 rozporządzenia. Zarzut, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wyznaczono linii rozgraniczającej działki sformułowany został w sposób zbyt ogólny, niemniej należy stwierdzić, że zarówno w załączniku 1 jak i w załączniku 2 do decyzji pierwszo -instancyjnej w czytelny sposób oznaczono granice terenu inwestycji. Odnośnie zarzutu ustalenia dla terenu inwestycji zbyt niskiego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (30% zamiast postulowanych przez skarżącego 50%) skarżący nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego żądany przez niego pułap wskaźnika miałby wynikać. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących szerokości elewacji od strony drogi publicznej, użycia w decyzji pojęcia "gastronomia", dotychczasowej funkcji budynku usługowego, dopuszczalnej ilości kondygnacji nadziemnych, infrastruktury, itd. uznać należy, że nie znajdują one potwierdzenia w świetle materiału dowodowego sprawy, tj. w szczególności w konfrontacji ze szczegółowymi ustaleniami analizy stanu zagospodarowania terenu, ewentualnie, że kwestie będące przedmiotem tych zarzutów nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarga nie posiada zatem usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić należy, w odniesieniu do obaw formułowanych przez skarżącego, że funkcjonowanie planowanej inwestycji będzie stanowić uciążliwość dla jego nieruchomości (w szczególności hałas), że kwestie tego rodzaju należy podnosić w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a po zrealizowaniu inwestycji przed organami ochrony środowiska, inspekcji sanitarnej, ewentualnie organami porządkowymi (Policja). Skargę należało zatem oddalić na podstawie art.151 p.p.s.a.