IV SA/Wa 2111/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekazania pisma według właściwości uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; IV SA/Wa 2111/10 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Główny Geodeta Kraju po rozpatrzeniu wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2010 r., orzekającym o przekazaniu na podstawie art. 65 § 1 kpa pisma M. K. z dnia 6 marca 2006 r. Staroście O. jako organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego S., gm. B. w celu rozpatrzenia zgodnie z właściwością – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ centralny wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Główny Geodeta Kraju na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazał pismo M. K. z dnia 6 marca 2006 r. Staroście O. jako organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego S., gm. B. w celu rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Główny Geodeta Kraju wskazał, że po analizie treści pism składanych przez M. K. stwierdził, że kwestionuje on prawidłowość danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków, dotyczących przebiegu granic i powierzchni działek oznaczonych obecnie nr ew. [...],[...],[...] i [...] i domaga się ich zmiany. Z uwagi na fakt, że organem właściwym do przeprowadzenia na wniosek M. K. postępowania administracyjnego w przedmiotowym zakresie i rozstrzygnięcia tej sprawy poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej jest Starosta O., Główny Geodeta Kraju orzekł o przekazaniu temu organowi wniosku M. K. Pismem z dnia 13 lipca 2010 r. M. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę na podstawie art. 127 § 3 kpa Główny Geodeta Kraju wskazał, że intencją M. K. jest zmiana danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego S., gm. B., dotyczących przebiegu granic i powierzchni działek oznaczonych obecnie nr ew. [...],[...],[...] i [...]. Treść żądania strony – zdaniem organu – określa zakres przedmiotowy danego postępowania administracyjnego, a co za tym idzie wskazuje organy właściwe rzeczowo, miejscowo i instancyjnie do rozpatrzenia takiego żądania. Przy czym o tym, jakie organy są właściwe rzeczowo do rozpatrzenia danego rodzaju spraw decydują przepisy prawa, a nie wola strony. Zgodnie z art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Jeżeli natomiast organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. W niniejszej sprawie Główny Geodeta Kraju ustalił, że podanie M. K. z dnia 6 marca 2006 r., jak też późniejsze jego wystąpienia dotyczą sprawy z zakresu prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. W uzasadnieniu skargi opisał stan faktyczny sprawy, podkreślając, że sprawa toczy się już od 12 lat, a wynika z celowego i świadomego błędu geodety "wykonującego operat techniczny do aktu notarialnego". W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 223/01 uchylił decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 14 grudnia 2000 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] listopada 2000 r., orzekającą o wprowadzeniu z urzędu zmian w ewidencji gruntów wsi S. w gminie B. Uzasadniając swoje orzeczenie Sąd podkreślił zróżnicowanie, prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.), instytucji ewidencji gruntów, jako zbioru danych mających charakter informacyjny oraz regulowanej tą samą ustawą procedury rozgraniczania nieruchomości w przypadkach spornych. Sąd wskazał, iż zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków normowały wcześniej akty wykonawcze do ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stanowiły one podstawę do podejmowania działań m.in. w zakresie prostowania błędów i omyłek w ewidencji gruntów. Akty regulujące tą procedurę utraciły moc z dniem 1 lipca 2000 r., nie obowiązywały więc w okresie wydawania kwestionowanych orzeczeń. Brak stosownych regulacji w przedmiocie prostowania błędów i pomyłek w związku z brakiem aktu wykonawczego do ustawy, nie wykluczał podejmowania działań w tym zakresie, jednak z zachowaniem wymagania wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 i 77 kpa). Tymczasem przy wydawaniu kontrolowanej decyzji organ drugiej instancji nie dochował tym zasadom na gruncie obowiązującej wówczas regulacji. Wydaną po wyroku Sądu decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Starosta O. odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie S. gm. B. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] po rozpatrzeniu odwołania M. K. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że Starosta O. wszczął postępowanie w odniesieniu do nieruchomości, które w dacie wszczęcia postępowania nie figurowały w ewidencji gruntów. Dnia 6 marca 2006 r. M. K. sporządził pismo do Głównego Geodety Kraju, w którym zarzucił [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], że wydaje decyzje fikcyjne, sprzeczne z prawdą, przeciwstawne wydanym postanowieniom Prokuratur i Sądów. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Główny Geodeta Kraju, po rozpatrzeniu wniosku M. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia. W uzasadnieniu podkreślił, że postępowanie administracyjne co do zmian w ewidencji w istocie było bezprzedmiotowym skoro dotyczyło wpisów już istniejących. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Główny Geodeta Kraju po rozpatrzeniu wniosku M. K. złożonego w trybie art. 127 § 3 kpa, odmówił jego uwzględnienia. Skargę na powyższą decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2006 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. Skarżący podniósł, że przy prowadzeniu ewidencji gruntów i budynków doszło do szeregu nieprawidłowości, w tym fałszowania operatów, aktów notarialnych, ksiąg wieczystych, decyzji o podziale gruntów, map, co doprowadziło do zmniejszenia powierzchni działki skarżącego o 700 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 361/07 Sąd oddalając powyższą skargę uznał, że Główny Geodeta Kraju odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2005 r. trafnie uznał, że nie została ona wydana z naruszeniem prawa, przy czym możliwość wzruszenia w tym trybie byłaby dopuszczalna wyłącznie w przypadku wydania jej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stwierdził również, że bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie są podnoszone przez skarżącego okoliczności, iż orzeczenie wydano w wyniku przestępstwa, czy też, że oparto je na fałszywych dowodach. W wyniku wniesionej przez M. K. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1763/07 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony jest zarzut naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, 77 § 1, 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dopuszczenie się wadliwości przy ustalaniu stanu faktycznego, w tym również w kontekście zakresu przedmiotowego sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie wątpliwości budził przyjęty przez organ i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji zakres przedmiotowy sprawy. Główny Geodeta Kraju wszczynając postępowanie na podstawie wniosku skarżącego związany był zakresem żądania strony co do przedmiotu postępowania. Przy czym o ile charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powyższe oznacza, że organ administracji nie jest sam uprawniony do precyzowania treści żądania, gdyż mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Orzekając ponownie w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn.akt IV SA/Wa 150/09 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. i poprzedzającą ją decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. W rozpatrywanej sprawie Główny Geodeta Kraju wszczynając postępowanie, w wyniku którego wydana została decyzja z dnia [...] września 2006 r. przyjął jako okoliczność bezsporną, iż skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa z dnia [...] czerwca 2005 r. W ocenie Sądu analiza treści pisma skarżącego wskazuje, że wprawdzie skarżący nie wskazał w nim, do czego zresztą nie był zobligowany, podstawy prawnej swojego żądania, jednakże organ winien był wyjaśnić przed badaniem żądania w świetle norm zawartych w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa, jaka jest rzeczywista wola skarżącego. Sąd zauważył należy ponadto, że organ nie zwrócił dostatecznej uwagi na podniesione przez skarżącego zarzuty co do sfałszowania dokumentów, które były podstawą istotnych ustaleń dla sprawy. Stwierdzić należy przy tym, że zarzuty te skarżący podnosił konsekwentnie w toku całego postępowania przed Głównym Geodetą Kraju. W ocenie Sądu zarzuty w tym względzie winny skłonić organ do rozważań, które winny zostać odzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji, czy intencją skarżącego nie było żądanie wznowienia postępowania. Tymczasem z akt niniejszej sprawy wynika, że Główny Geodeta Kraju, wbrew ciążącemu obowiązkowi, nie ustalił treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ administracji orzekający w niniejszej sprawie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn.akt IV SA/Wa 150/09 zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) W piśmiennictwie (J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze, Warszawa 2004, str. 223) podkreśla się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny pranej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalna polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego Prowadząc postępowanie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn.akt IV SA/Wa 150/09, Główny Geodeta Kraju zwrócił się pismami z dnia 5 października 2009 r. oraz z dnia 15 kwietnia 2010 r. do M. K. o sprecyzowanie jego wniosku z dnia 8 marca 2006 r., pouczając jednocześnie o treści art. 145 § 1 kpa i art. 156 § 1 kpa. M. K. kierował obszerne pisma, nadal nie wskazując jakiego trybu postępowania się domaga. W konsekwencji Główny Geodeta Kraju przekazał pismo z dnia 6 marca 2006 r. Staroście O. jako organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków dla obrębu S., gm. B. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie Główny Geodeta Kraju tylko częściowo wywiązał się ze wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn.akt IV SA/Wa 150/09. Wprawdzie zwrócił się pismami do wnioskodawcy M. K., pouczając jednocześnie o treści art. 145 § 1 kpa i art. 156 § 1 kpa, jednakże wobec nie otrzymania jednoznacznej odpowiedzi (jak sam wskazał organ) przekazał sprawę wg właściwości Staroście O. Zdaniem Sądu zawarte w art. 65 § 1 kpa sformułowanie "przekazać sprawę" oznacza jednoznaczne wskazanie w treści postanowienia zakresu przedmiotowego przekazywanej sprawy. Tymczasem Główny Geodeta Kraju w postanowieniu z dnia [...] lipca 2010 r. napisał "M. K. kwestionuje dane ujawnione w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego S., gm. B., dotyczące przebiegu granic i powierzchni działek więc konieczne jest przeprowadzenie zwykłego postępowania administracyjnego". Takie sformułowanie zawarte w postanowieniu Głównego Geodety Kraju nie wypełnia przesłanki wskazania zakresu przedmiotowego przekazywanej sprawy bowiem z jego treści nie wynika jakie postępowanie administracyjne ma prowadzić Starosta O. Nie ulega wątpliwości, że skarżący w odpowiedzi na pisma organu nie określił przedmiotu żądania. Z treści art. 63 § 1 kpa wynika, że podanie powinno zawierać m.in. żądanie tj. jaką sprawę organ ma rozpoznać. Jeżeli podanie nie czyni zadość temu wymogowi organ administracji zgodnie z art. 64 § 2 kpa wzywa wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z akt sprawy wynika, jak już wcześniej wskazano, że organ wzywał skarżącego do sprecyzowania wniosku, jednakże wezwanie to nie zawierało pouczenia o skutkach jego niewykonania. Rozpatrując sprawę ponownie Główny Geodeta Kraju po raz kolejny wezwie skarżącego do określenia przedmiotu żądania, zawierając pouczenie o skutkach niewykonania tego żądania Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.