IV SA/Wa 2117/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej G. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister", "organ") z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...], utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] stycznia 2003 r., znak [...] umarzającą postępowanie w sprawie wyjaśnienia aktu własności ziemi z dnia [...] października 1976 r. w związku z wnioskiem złożonym w tym zakresie przez G. P. i S. K. (dalej "skarżący"). Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] marca 1991 r., znak [...], wydaną z upoważnienia Wojewody [...], po rozpoznaniu wniosku: H. K., G.P., A. B., F. K., M. K., S. K. i K. K., stwierdzono nieważność aktu własności ziemi, wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy W. nr [...] z dnia [...] października 1976 r. na rzecz F. i K. małżonków W. w całości. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 1991 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej utrzymał w mocy w/w decyzję. Wnioskiem z dnia 21 marca 2000 r. skarżący wystąpili do Ministra o "wyjaśnienie decyzji – aktu własności ziemi nr [...], wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy W. przez określenie daty jego prawomocności". Minister pismem z dnia 16 kwietnia 2002 r. udzielił skarżącym odpowiedzi, że nie jest właściwym organem do wyjaśniania decyzji wydanej przez inny organ administracji publicznej. Skarżący w związku z powyższym wnieśli skargę na bezczynność organu, na skutek której Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 19 września 2002 r. w sprawie II SAB 19-20/02 zobowiązał Ministra do wydania postanowienia w sprawie ich wniosku o wyjaśnienie treści decyzji – aktu własności ziemi przez określenie daty prawomocności aktu. Sąd przyznał, że wprawdzie organ odpowiedział na wniosek skarżących w piśmie z dnia 16 kwietnia 2002 r., jednak nawet gdy wniosek strony oparty na art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "Kpa") nie jest uzasadniony, to jedyną dopuszczalną formą odpowiedzi odmownej jest postanowienie o odmowie udzielenia żądanych przez stronę wyjaśnień. Tak więc pomimo doręczenia stronom odpowiedzi na wniosek, organ nie dokonał tego w wymaganej art. 113 § 2 Kpa formie postanowienia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. Minister umorzył postępowanie w sprawie wyjaśnienia aktu własności ziemi z dnia [...] października 1976 r. na podstawie art. 105 Kpa. W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, że w oparciu o art. 113 § 2 Kpa nie jest organem właściwym do wyjaśnienia przedmiotowego aktu własności ziemi. Pismami z dnia: 28 stycznia 2003 r. i 6 lutego 2003 r. skarżący złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskutek których Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 Kpa, wydał decyzję z dnia [...] lipca 2012 r., utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazali nowych okoliczności, a nadto podnieśli zarzuty wymierzone nie tylko przeciwko zaskarżonej decyzji, ale również aktowi własności ziemi, będącego przedmiotem wyjaśnienia. Zdaniem organu do wydania postanowienia rozstrzygającego zasadność żądania właściwy jest organ, który wydał budzącą wątpliwości decyzję. W omawianej sprawie akt własności ziemi został wydany przez Naczelnika Miasta i Gminy W., a zatem Minister nie jest organem właściwym do wyjaśnienia treści tego aktu. Ponadto regulacja zawarta w art. 113 § 2 Kpa nie może być wykorzystywana w celu kwestionowania samej zasadności aktu nadania ziemi, będącego przedmiotem wyjaśnienia. W skardze wniesionej na powołane rozstrzygnięcie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego je postanowienia. W treści skargi (wniesionej w jednym piśmie przez oboje skarżących) skarżący wskazywali na kwestie związane z wydaniem w dniu [...] października 1976 r. na rzecz F. i K. małżonków W. decyzji uwłaszczeniowej, decyzji stwierdzającej jej nieważność oraz innych rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie, dotyczących procedowania w przedmiocie uwłaszczenia. Podnieśli, że organ administracji nie może uchylić się od ustawowego obowiązku wyjaśnienia decyzji, czy też postanowienia. W skardze skarżący podnieśli zarzuty wymierzone nie tylko przeciwko zaskarżonemu postanowieniu, ale również przeciwko postanowieniu, które było przedmiotem wyjaśniania oraz przeciwko wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 1997 r. w sprawie II SA 926/97. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podnosząc, że żądanie skarżących wykracza poza dyspozycję art. 113 § 2 Kpa. Wyjaśnienie wątpliwości decyzji nie może bowiem prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może też pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji i być wykorzystywane w celu zakwestionowania zasadności decyzji, będącej przedmiotem wyjaśnienia. Postanowieniem z dnia 13 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę S. K. z uwagi na brak uiszczenia wpisu sądowego (k.86-87). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesione. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Analizując sprawę w tak określonym zakresie Sąd stwierdził, iż zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ administracji publicznej nie może umorzyć postępowania w sprawie, wskazując na jego bezprzedmiotowość w sytuacji, gdy kwestionuje swoją właściwość, prezentując stanowisko, że właściwym organem w sprawie jest inny organ administracji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 marca 2012 r., III SA/Łd 20/12, Lex nr 1146080, postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2012 r, I OSK 38/12, Lex nr 1120679, wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r., II OSK 735/10, Lex nr 746910, postanowienie NSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r. I OW 126/09, Lex nr 582522, wyrok NSA z 26 lutego 1992 r., I SA 1408/91, PS 1995 r, nr 4, s.98, wyrok NSA z dnia 23 maja 2011 r., I GSK 236/10, Lex nr 990058). W przedmiotowej sprawie Minister powołał w sentencji decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. art. 105 Kpa jako podstawę swojego rozstrzygnięcia, a więc uznał, że jest ono bezprzedmiotowe (brak przedmiotu postępowania), gdyż właściwym do jego wydania jest inny organ. Jeżeli organ administracji publicznej stwierdza, że jest niewłaściwy w sprawie, powinien postąpić zgodnie z art. 65 § 1 Kpa, tzn. niezwłocznie przekazać ją postanowieniem do organu właściwego. Z tej przyczyny z pewnością nie można umorzyć postępowania, tak jak to uczyniły organy obu instancji w danej sprawie, gdyż jest to sprzeczne z art. 105 § 1 Kpa i art. 65 § 1 Kpa. Jednocześnie Sąd zauważa niekonsekwencję organu, ponieważ pomimo wydania decyzji o umorzeniu postępowania, Minister w odpowiedzi na skargę podniósł takie okoliczności, jakby wydał decyzję odmowną. Z analizy akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie wynika ponadto, że Minister przy rozpoznaniu wniosku skarżących, opartym na art. 113 § 2 Kpa, zupełnie pominął treść wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 września 2002 r., wydanego w sprawie II SAB 19-20/02, który zobowiązywał ten organ do wydania postanowienia w trybie art. 113 § 2 Kpa w sprawie wniosku skarżących o wyjaśnienie treści aktu własności ziemi przez określenie daty jego prawomocności, pomimo iż NSA znana była okoliczność udzielenia przez organ pisemnej odpowiedzi stronom z dnia 16 kwietnia 2002 r. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 Nr 153, poz. 1271), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Minister w tej sprawie jest więc związany treścią ww. wyroku NSA, wydanego w sprawie ze skargi skarżących na bezczynność tego organu. Dlatego po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister winien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie (pozytywne lub negatywne), zgodnie z dyspozycją art. 113 § 2 Kpa, a nie umarzać postępowanie, czy też przekazywać wniosek do rozpoznania innemu organowi. Zarzuty skargi dotyczące kwestionowania zasadności innych decyzji, czy postanowień wydanych w związku z aktem własności ziemi wykraczają poza zakres przedmiotu skargi dotyczącego rozstrzygnięcia w trybie art. 113 § 2 Kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" p.p.s.a., art. 152 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na marginesie Sąd zauważył, iż Minister w sentencji decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. wskazał błędny numer decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2003 r. (zamiast [...], powinno być [...]).