I OW 126/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu a Wojewodą Małopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. W. w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu z dnia [...] września 1956 r., nr [...] w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej, położonej w gminie katastralnej W., stanowiącej w dacie przejęcia własność A. W. postanawia: oddalić wniosek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2009 r. zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Małopolskim, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku S. W. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu z dnia [...] września 1956 r. znak: [...] w części dotyczącej przejścia względnie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w gminie W., stanowiącej w dacie przejęcia własność A. W. W uzasadnieniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Nowym Sączu z dnia [...] września 1956 r. Wojewoda Małopolski przekazał Kolegium postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. Wyjaśniono, że w przedmiotowej sprawie nieruchomość ziemska przejęta została w oparciu o przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339) oraz dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318). Dekrety te utraciły moc obowiązującą z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Z powyższego wynika, że z dniem 4 listopada 1971 r. przestała istnieć podstawa prawna do przejścia lub przejęcia na własność Państwa nieruchomości w trybie powołanych dekretów. Wnioskodawca powołał się na aktualnie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym organem właściwym do rozpoznania takich spraw jest wojewoda (postanowienie NSA z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt I OW 28/09). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że na podstawie przywołanych przepisów prawa nieruchomości rolne przejmowane były na rzecz Państwa i stawały się jego własnością, nie stanowiły one własności komunalnej i nie wchodziły do gminnego zasobu nieruchomości. W związku z powyższym błędny jest pogląd, że organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych jest na podstawie art. 17 kpa samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zasada, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. W dacie tej nie istniał omawiany rodzaj spraw, które dopóki istniały były sprawami z zakresu administracji rządowej i organy tej administracji były organami wyższego stopnia w tych sprawach. Nie można zatem mówić o domniemaniu kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 17 pkt 1 kpa, jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie Kolegium, wskazując organ właściwy do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, odnieść się należy do najnowszej regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji tj. organów administracji rządowej oraz według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem wnioskodawcy treść wskazanych przepisów wskazuje, że dotyczą one sytuacji, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej nie zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas bowiem stosownie do przepisów art. 17 § 1 kpa, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j. t. z 2001 r. Dz. U. Nr 79, poz. 856, ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), art. 5 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j. t. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) organem wyższego stopnia są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne tj. dotyczące spraw określonego rodzaju, stanowią inaczej - np. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Małopolski przedstawiając dotychczasowy stan prawny wskazał, że do połowy 2005 r. w podobnych sprawach orzekali wojewodowie, zgodnie z prezentowaną wówczas linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Zmiana tego poglądu nastąpiła z datą 18 maja 2005 r., kiedy to w sprawie o sygn. akt I OW 17/05 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił argumentację, zgodnie z którą organem właściwym w tego typu sprawach jest samorządowe kolegium odwoławcze. Następnie w postanowieniu z 8 maja 2008 r. sygn. akt I OW 9/08 Naczelny Sąd Administracyjny, wskazał jako organ właściwy Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z kolei w postanowieniu z 21 maja 2009 r. sygn. akt I OW 28/09 Sąd ten wskazał na właściwość wojewody, odnosząc się do najnowszej regulacji, tj. ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie 1 kwietnia 2009 r. W tej sytuacji Wojewoda Małopolski poddał niniejszą sprawę pod rozwagę Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 kpa, sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 wskazanej wyżej ustawy, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Podstawowe znaczenia dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie ustaleń co do stanu faktycznego wywołującego spór kompetencyjny pomiędzy organami administracji publicznej, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Dopiero wówczas możliwe jest przesądzenie, czy stan ten jest objęty określoną normą prawną, i wskazanie organu administracji publicznej zobowiązanego do jej zastosowania w sprawie (wydania rozstrzygnięcia). Sytuacja, w której ustaleń takich nie poczyniono bądź nie zrobiono tego jednoznacznie, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ rozstrzygające znaczenie dla wskazania organu właściwego w sprawie z wniosku S. W. z [...] października 2005 r. jest ustalenie, z jakim żądaniem wystąpił on do Wojewody Małopolskiego, czyli prawidłowe ustalenie przedmiotu złożonego wniosku. S. W. w złożonym wniosku zwraca się o pomoc odzyskaniu zaniedbanej, niewielkiej mleczarni lub zbiornicy położonej w miejscowości W. [...] stanowiącej niegdyś własność jego dziadków (A. W.). W piśmie z [...] kwietnia oraz [...] maja 2006 r. wnioskodawca wnosi natomiast o "zwrot bezprawnie zabranego majątku". Zarówno Wojewoda Małopolski w postanowieniu z [...] listopada 2005 r., jak i następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączy przyjęły, nie wyjaśniając jednak na jakiej podstawie, że wniosek ten dotyczy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu z [...] września 1956 r. znak: [...] w części dotyczącej nieruchomości ziemskiej położonej w gminie W., stanowiącej w dacie przejęcia własność A. W. Również we wniosku o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uznało, że przedmiotem sporu jest wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku S. W. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu z [...] września 1956 r. znak: [...] w części dotyczącej przejścia względnie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w gminie W., stanowiącej w dacie przejęcia własność A. W. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach przedmiotowej sprawy żądanie wnioskodawcy pozostaje niesprecyzowane. Nie wiadomo, czy chodzi o zwrot majątku ziemskiego, czy też stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego, na mocy którego został on odebrany poprzednikom prawnym wnioskodawcy. Nie sposób także ustalić, kiedy i na jakiej podstawie prawnej przedmiotowe nieruchomości zostały przejęte czy też przeszły z mocy prawa na własność Państwa. Nie wiadomo także dlaczego organy uznały, że sprawa dotyczy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu z [...] września 1956 r. znak: [...], skoro w treści znajdującej się w aktach sprawy kserokopii załącznika do tej decyzji, stanowiącego jej integralną część, nie jest ujęta A. W. i w ogóle nie występuje nazwisko "W.". Brak jest również danych, z których wynikałoby, że orzeczenie to obejmowało nieruchomości zapisane w tzw. księgach dawnych byłej gminy W. pod nr lhw [...] i [...]. Natomiast jako właściciel nieruchomości oznaczonej nr [...] wykazany jest M. K. a nie A. W. Przypomnieć należy, że to strona powinna określić przedmiot postępowania. Wymaganie co do wskazania żądania wyznacza przedmiot postępowania, brak ten, jeśli nie zostanie usunięty, powoduje bezskuteczność wniesionego podania. W takim zakresie, w jakim prawo materialne lub prawo procesowe opiera postępowanie administracyjne na zasadzie skargowości, uzależniając je od złożenia przez stronę żądania, treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania. Organ administracyjny nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. W razie zaistnienia wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji. Jednakże na organie administracji publicznej, w ramach czynności podejmowanych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nakazanych w art. 7 kpa, spoczywa obowiązek ustalenia przedmiotu sprawy. Ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa głównie na tym organie administracji publicznej, do którego wpłynęło pismo o załatwienie określonej sprawy. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, z którego organ wyprowadza wniosek, że nie jest właściwy do załatwienia danej sprawy z zakresu administracji publicznej, daje mu bowiem podstawę do przekazania żądania organowi jego zdaniem właściwemu w sprawie, a następnie - gdyby i ten organ uznał się za niewłaściwy - wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przeciwnym razie wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z takim wnioskiem należy uznać za przedwczesne. W rozpoznawanej sprawie organy nie poczyniły prawidłowych ustaleń co do przedmiotu sprawy, a ten wskazany we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, określony jako stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu z dnia [...] września 1956 r. znak: [...] w części dotyczącej przejścia względnie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w gminie W., stanowiącej w dacie przejęcia własność A. W., wobec podanych wyżej wątpliwości wynikających z analizy materiału dowodowego zawartego w przedstawionych aktach sprawy, uznać należy za nieznajdujący oparcia w zebranym materiale dowodowym, nieprecyzyjny a w konsekwencji niejasny. Przy tak sformułowanym żądaniu i braku własnych ustaleń poczynionych przez organy pozostające w sporze kompetencyjnym, nie jest możliwe określenie przedmiotu żądania S. W., a w konsekwencji przedmiotu sprawy, która ma być rozpoznana przez organ administracji. Oznacza to, że na obecnym etapie postępowania administracyjnego nie pozwala to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.