IV SA/Wa 2135/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] maja 2018 r. nr [...]. Decyzją tą na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017., poz. 1257 z późn. zm., zwanej dalej "kpa"), w związku z art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017., poz. 1161 z późn. zm.),dalej "u.o.g.r.i.l", po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] (zwanego w dalszej części Stroną, Skarżącym), od decyzji Nr [...] Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (zwanego dalej Dyrektorem RDLP) z dnia [...] listopada 2017r., znak [...], odmawiającej umorzenia należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania, wynikających z decyzji Nr [...] Dyrektora RDLP z dnia [...] września 2013 r., znak [...], zezwalającej na trwałe wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, położonych w obrębie działek nr [...] i nr [...], obręb [...], Gmina [...], z przeznaczeniem pod budowę Ośrodka [...], utrzymano ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. [...] października 2013 r., skarżący wniósł o umorzenie należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania z tytułu przedwczesnego wyrębu drzewostanu, wynikających z decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2013 r., znak [...], zezwalającej na trwałe wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, położonych w obrębie działek nr [...] i nr [...], obręb [...], gmina [...], z przeznaczeniem pod budowę Ośrodka [...]. We wniosku Strona podniosła, że ww. inwestycję należy uznać jako inwestycję o charakterze użyteczności publicznej w zakresie kultury. Dyrektor RDLP nie uznał jednak inwestycji za inwestycję o charakterze użyteczności publicznej w zakresie kultury i odmówił umorzenia należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania. Strona wniosła odwołanie do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora RDLP. Na powyższą decyzję Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 17 października 2014 r. w sprawie IV SA/Wa 1412/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Strony. Sąd podzielił ocenę sprawy przedstawioną przez organ II instancji stwierdzając że przesłanką do umorzenia należności oraz innych opłat związanych z wyłączeniem gruntu z produkcji leśnej nie może być zakwalifikowanie inwestycji, jako wymienionej w art. 12 ust. 16 ustawy o do "inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultury" albowiem, brak dostatecznie przekonujących przesłanek do włączania do zakresu znaczeniowego terminu "kultura" również pojęcia "kultura fizyczna". Od ww. wyroku Strona wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie II OSK 324/15 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Sąd Administracyjny I instancji zaniechał wyjaśnienia, czy przedmiotowa inwestycja nie mieści się w innej kategorii inwestycji, korzystających z dobrodziejstwa art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. w zakresie inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcie "inwestycja o charakterze użyteczności publicznej" nie ma definicji legalnej i wyjaśnienia desygnatu tego terminu szukać należy jako zestawienia pojęcia "celu publicznego" zawartego w przepisie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 21 września 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz pojęcia zadania "o charakterze użyteczności publicznej" zawartego w przepisie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r., w sprawie IV SA/Wa 3310/16 uchylił zaskarżoną decyzję. stwierdził, że : - istota sprawy sprowadza się obecnie do przesądzenia (w związku z jednoznacznym wykluczeniem przez NSA dopuszczalności potraktowania przedmiotowej inwestycji, jako wskazanej w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych inwestycji użyteczności publicznej w zakresie kultury), czy Strona może skorzystać z dobrodziejstwa umorzenia należności i innych opłat wynikających z powyższej ustawy, na tej podstawie, że inwestycja (to jest budowa Ośrodka [...]), może być zakwalifikowana jako inwestycja użyteczności publicznej w zakresie oświaty i wychowania w rozumieniu przepisu art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. -przy ponownym rozstrzyganiu wniosku Strony należy wziąć pod uwagę i tę okoliczność, czy inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności; -wobec braku legalnej definicji pojęcia "inwestycja o charakterze użyteczności publicznej" należy ustalić, czy inwestycja ta jest inwestycją celu publicznego oraz, czy jest zadaniem o charakterze użyteczności publicznej (poprzez zestawienie przepisów ustaw o gospodarce nieruchomościami i o gospodarce komunalnej); -w przypadku potwierdzenia takiego statusu tej inwestycji, czy inwestycja o charakterze użyteczności publicznej jest inwestycją z zakresu oświaty i wychowania. Należy dodatkowo ustalić, czy istnieją przesłanki pozwalające na realne i na tyle intensywne powiązanie budowanego ośrodka sporów zimowych z oświatą i wychowaniem (z uwzględnieniem regulacji ustawowych obowiązujących w zakresie oświaty i wychowania), tak aby można było uznać, że budowę ośrodka sportów zimowych można zakwalifikować jako inwestycję użyteczności publicznej w zakresie oświaty i wychowania w rozumieniu art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dyrektor RDLP rozpatrzył wniosek Strony z dnia [...] października 2013 r., znak [...], z uwzględnieniem treści dodatkowych uzupełnień do ww. wniosku. (nowe dowody). Stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r" znak [...], odmówił umorzenia należności. Strona wniosła odwołanie do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego - art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez niewłaściwą jego wykładnię i zastosowanie, polegające na dokonaniu niewłaściwej wykładni pojęcia inwestycja o charakterze użyteczności publicznej w zakresie oświaty i wychowania w stosunku do inwestycji przeprowadzonej przez wnioskodawcę, skutkującym odmową umorzenia należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania. Rozpatrując sprawę ponownie organ II instancji wskazał, że Dyrektor RDLP posiada uprawnienie do umorzenia całości lub części opłat związanych z wyłączeniem gruntów leśnych, co zostało uregulowane w art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jak wynika z powyższego zapisu uprawniony organ (Dyrektor RDLP) może, ale nie musi umorzyć część lub całość ustalonych zobowiązań finansowych należnych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji leśnej pod warunkiem, że wyłączenie dotyczy inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu (w rozpatrywanym przypadku - oświaty i wychowania), jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności. Decyzja ma charakter uznaniowy. Z uwagi na to, że obowiązująca ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie definiuje pojęcia inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, Dyrektor RDLP dokonał samodzielnej wykładni pojęcia (uznał m.in., argumenty Strony, że inwestycja należy do kategorii użyteczności publicznej) i przyjął, że Ośrodek [...] stanowi inwestycję o ww. charakterze. W kontekście takiego uznania tj., że jest to inwestycja o charakterze użyteczności publicznej, prowadził postępowanie w celu zbadania, czy inwestycja spełnia wszystkie warunki wymienione w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uznał, że przedmiotowa inwestycja nie należy do inwestycji z zakresu kultury (przesądzone przez NSA) i nie stanowi także inwestycji z zakresu oświaty i wychowania. Rozpatrując sprawę (zgodnie z rozstrzygnięciami Sadów), Dyrektor RDLP prawidłowo podkreślił, że Strona zarówno w swoim wniosku pierwotnym, jak i w jego uzupełnieniu nie wykazała, iż uiszczenie nałożonych na nią opłat związanych z wyłączeniem przedmiotowych gruntów z produkcji leśnej może spowodować jakiekolwiek negatywne skutki dla jej finansów. Podkreślił przy tym, że w chwili obecnej przedmiotowymi gruntami zarządza Miejski Ośrodek [...] w [...], będący jednostką organizacyjną Miasta [...] nie podsiadającą osobowości prawnej, która prowadzi działalność w formie jednostki budżetowej i pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu Miasta [...] (§ 2 ust. 1 Statutu [...] w [...] - załącznik do Uchwały [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.). Strona ponosi stałe wydatki na utrzymanie infrastruktury składającej się na ośrodek sportów zimowych zarządzany obecnie przez jednostkę budżetową gminy, a zatem umorzenie każdej należności pieniężnej jest korzystne dla podmiotu zobowiązanego do jej zapłaty, gdyż w ten sposób podmiot ten może uniknąć pomniejszenia kwoty swoich środków pieniężnych. Na tym etapie rozpatrywania sprawy Dyrektor RDLP słusznie zauważył potrzeby i wydatki organu, który takie środki musi gromadzić i wydatkować na cele wynikające z obowiązujących przepisów prawa. Bowiem, zgodnie z przepisem art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – należności, opłaty roczne oraz opłata za przedwczesny wyrąb drzewostanu - stanowią dochód Funduszu Leśnego, a więc Skarbu Państwa (jednostki organizacyjne Lasów Państwowych prowadzą swoją działalność na zasadzie samodzielności finansowej i pokrywają koszty tej działalności z własnych przychodów). Analizując dowody z dokumentów załączonych do pisma Strony z dnia [...] czerwca 2017 r., stwierdzono, że zgodnie ze Statutem [...] w [...], przedmiotem działalności tego podmiotu jest wyłącznie realizacja zadań z zakresu kultury fizycznej, informacji turystycznej oraz obsługi ruchu turystycznego. Ze szczegółowego wykazu realizowanych zadań w zakresie opisanego wyżej przedmiotu działalności nie wynika, aby zadania te odnosiły się bezpośrednio do zadań z zakresu oświaty i wychowania (§ 6 Statut [...] w [...]). W związku z powyższym, w kontekście przepisu art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych brak jest jednoznacznego powiązania działalności Ośrodka [...] z "oświatą i wychowaniem". Na brak jednoznacznego powiązania działalności Ośrodka [...] z "oświatą i wychowaniem" wskazuje również "Regulamin korzystania z [...]", zawierający treść o charakterze jedynie porządkowym i technicznym. Na fakt, że zrealizowana inwestycja nie stanowi inwestycji o charakterze użyteczności publicznej w zakresie oświaty i wychowania wskazuje także wcześniejsze działanie Strony tj., etap uchwalania planu miejscowego. W decyzji wydanej w trybie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Minister Środowiska wyraził zgodę na przeznaczenie przedmiotowych gruntów leśnych pod tereny [...]. W planie miejscowym teren ten został opisany i oznaczony na załączniku graficznym, jako teren zabudowy usługowej symbol U - Ośrodek [...]. Decyzja wydana przez Dyrektora RDLP zezwalała na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji pod budowę Ośrodka [...] (a nie pod usługi oświaty i wychowania). Jak wynika z dokumentacji, decyzja ta została "skonsumowana", w związku z realizacją inwestycji i brak jest obecnie podstaw do zakwalifikowania jej do usług oświaty i wychowania (nie było zgody na przeznaczenie gruntów leśnych pod usługi oświaty i wychowania). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący zaskarżając ją w całości wraz z decyzją organu I instancji i wnosząc o zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonym decyzjom zarzucił : - naruszenie prawa materialnego art. 12 ust 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez niewłaściwą jego wykładnię i zastosowanie, polegające na dokonaniu niewłaściwej wykładni pojęcia inwestycja o charakterze użyteczności publicznej w zakresie oświaty i wychowania w stosunku do inwestycji prowadzonej przez skarżącego, skutkującym odmową umorzenia należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania. Wniósł o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącego organ II instancji nie dokonał wnikliwej i obszernej analizy argumentacji skarżącego zawartej w odwołaniu od zaskarżonej decyzji i nie przekonał strony skarżącej co do zasadności podjętej decyzji. Skarżący wskazał, że użyteczność publiczna jest odnoszona do wykonywania zadań własnych przez gminę a działalność gminy w odniesieniu do edukacji publicznej, kultury fizycznej i turystyki i terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, traktowana jako zadanie własne, jest działalnością w zakresie użyteczności publicznej. Bez znaczenia jest w tym przypadku to, czy gmina wykonuje to zadanie samodzielnie czy przy użyciu innych podmiotów ,tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie poprzez swoją jednostkę budżetową. Zadania w zakresie kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych należą do zadań własnych gmin, o czym stanowi art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym. Tworzenie warunków i bazy do prowadzenia działalności w zakresie kultury fizycznej i turystyki (w tym inwestycje budowlane), należy odróżnić od wykonywania tej działalności, którą gmina może prowadzić sama, w formach określonych prawem, bądź udostępnić bazę do prowadzenia innym podmiotom. Wychowanie fizyczne jest dziedzina edukacji spełniająca podwójną funkcję: zaspokaja bowiem potrzeby rozwoju fizycznego człowieka oraz przygotowuje dzieci i młodzież do ustawicznej dbałości o ciało po zakończeniu procesu wychowawczego. Wychowanie fizyczne jest jednym z rodzajów pojmowanego ogólnie wychowania. Wspólnie z wychowaniem intelektualnym, moralnym, społecznym, i artystycznym, wychowanie fizyczne stanowi jedność, wzajemnie się dopełniając i uzupełniając. Proces wychowania fizycznego ma miejsce w szkole, gdzie uczeń poznaje i uczy się nowych nawyków ruchowych, rozwija swoje zainteresowania, poszerza swoją wiedzę w zakresie kultury fizycznej i sportu, uczy się jak prowadzić aktywny tryb życia oraz pomnaża swoje zdrowie fizyczne i psychiczne. Wychowywać fizycznie to nie tylko dbać i kształtować sylwetkę, troszczyć się o wszechstronny i harmonijny rozwój, ale również dbać o rozwój duchowy i intelektualny oraz kształcić wolę i charakter wychowanków. Miasto [...] prowadząc przedmiotowa inwestycję miało również na celu stworzenie warunków i zapewnienie dla dzieci i młodzieży Miasta możliwości korzystania podczas zajęć z wychowania fizycznego w szkołach których organem prowadzącym jest Miasto [...], z powstającego ośrodka sportu. Obowiązujące przepisy wskazują również, że do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym), a obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona (art. 50 ustawy o samorządzie gminnym). Działalność podmiotów świadczących te usługi może być odpłatna, czy zarobkowa, ale nie jest bezpośrednio nastawiona na osiąganie zysku. Szeroki zakres pojęciowy użyteczności publicznej czyni niemożliwym precyzyjne określenie rodzaju potrzeb zaliczanych do ogólnospołecznych, a tym samym zadań mających na celu ich zaspokojenie. Tego rodzaju usługami o charakterze publicznym jest m.in. działalność edukacyjno oświatowa. Nie należy do zadań o charakterze użyteczności publicznej zaspokajanie potrzeb jednostkowych. Katalog zadań przewidzianych w art. 9 ust. 4 u.s.g. i art. 1 ust. 2 u.g.k. jest otwarty i zmienny, uwarunkowany cyklem życia mieszkańców, warunkami zewnętrznymi oraz ogólną sytuacją społeczno-gospodarczą, co wymaga dostosowywania świadczenia usług do tych zmian. Stwierdzenie, czy konkretnie świadczone usługi spełniają omówione przesłanki dokonywane być powinno w okolicznościach konkretnej sprawy, przez odniesienie ich do wyróżnionych cech tych zadań, wskazujących na ich wagę dla społeczności gminnej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.g., w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Formy prowadzenia gospodarki komunalnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej określa odrębna ustawa (art. 9 ust. 3 u.s.g.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 u.s.g., których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 9 ust. 4 u.s.g.). Art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, z uwzględnieniem przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych , w trybie przepisów ustawy z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, przepisów ustawy z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi, przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych , przepisów ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie i ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym albo na zasadach ogólnych. Natomiast zgodnie z art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Nie ma wątpliwości, że zadania wyszczególnione w art. 7 ust. 1 zaliczają się zadań o charakterze użyteczności publicznej. Z powyższych przepisów wynika że zadania użyteczności publicznej gmina może wykonywać za pośrednictwem utworzonych przez siebie w tym celu jednostek organizacyjnych, w szczególności zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego (art. 9 ust. 1 i 3 u.s.g. i art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej) lub za pośrednictwem innych, organizacyjnie niepowiązanych z gmina podmiotów, osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej - w tym drugim przypadku na zasadach ogólnych, czyli na podstawie zawartych z nimi umów o wykonywanie zadań (art. 9 ust. 1 u.s.g. i art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej). W dniu [...] marca 2015r. została rozwiązana umowa dzierżawy z prywatna spółka dotycząca nieruchomości objętych wnioskiem. Obecnie trwały zarząd nieruchomości i prowadzenie Ośrodka [...] w zostało z dniem [...] stycznia 2016r. powierzone Miejskiemu Ośrodkowi [...] w [...], jednostce budżetowej. Pojęcie "inwestycji celu publicznego". częściowo zostało ono zdefiniowane w art. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wyliczenie celów publicznych zawartych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Inwestycja celu publicznego to inwestycja o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.r. o gospodarce nieruchomościami. Składa się zatem z dwóch elementów: przedmiotu inwestycji, którym musi być realizacja celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. Bez znaczenia dla oceny, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego pozostaje fakt, iż inwestor jest podmiotem prywatnym, a inwestycja ma mieć charakter komercyjny. Zgodzić należy się więc z twierdzeniem, iż termin "inwestycja celu publicznego" należy odnosić do urządzeń wykorzystywanych przez ogół ludności w przeciwieństwie do urządzeń wykorzystywanych wyłącznie przez inwestora na swoje prywatne potrzeby. Uwzględniając treść art 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych , należy mieć na uwadze, że ustawodawca nie zdefiniował w tej ustawie ani pojęcia " inwestycji z zakresu oświaty i wychowania", ani poszczególnych słów określających łącznie jego znaczenie. Także w systemie prawnym brak regulacji o charakterze definicji legalnej, którą można by się posłużyć wprost przy ustaleniu znaczenia tego pojęcia, albo poszczególnych słów. Przedmiotowe słowa nie należą do języka specjalistycznego, co ostatecznie nakazuje uwzględnić takie ich znaczenie, jakie mają w języku potocznym a to wskazuje, że inwestycja spełniała te kryteria. Przeznaczenie środków majątkowych na realizację kompleksu stanowiącego ośrodek sportów zimowych wraz z infrastrukturą sportowa, w skład którego wchodzi [...] jest inwestycją z zakresu oświaty i wychowania, albowiem przeznaczone środki majątkowe służą procesom kształcenia, upowszechniania wiedzy i kultury w społeczeństwie oraz wychowaniu w celu ukształtowanie człowieka pod względem fizycznym, moralnym i umysłowym na wcześniejszym etapie jego rozwoju. Ośrodek sportów jest miejscem, w którym zachodzą wskazane wyżej niezinstytucjonalizowane procesy oświatowe i wychowawcze, a znajdujące się tam urządzenia służą wprost rozwojowi sprawności fizycznej. Taka literalna interpretacja art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych koresponduje na tle systematyki ustawy z treścią art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami., który to przepis, zakładając racjonalność ustawodawcy, jest różny zakresowo od interpretowanego. Wymienionym w nim celom publicznym, takim jak: budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla szkół wyższych, szkół publicznych oraz publicznych przedszkoli, placówek opiekuńczo-wychowawczych - częstokroć towarzyszy realizacja podobnych kompleksów, jak przedmiotowy i wówczas stanowią one element celu publicznego. Przy interpretacji art. 12 ust. 16 nie można zatem oczekiwać i uznawać za wiodące, by obiekty sportowe były powiązane z wyżej wskazanymi placówkami, bo mogą stanowić znaczne budowle, jak w przedmiotowym przypadku. Procesy oświatowe (kształcenia, upowszechniania wiedzy i kultury w społeczeństwie) i wychowawcze (całokształt zabiegów mających na celu ukształtowanie człowieka pod względem fizycznym, moralnym, umysłowym, w tym wychowanie fizyczne) odbywają się nie tylko w zinstytucjonalizowanych placówkach publicznych, zaliczanych w art. 6 pkt 6 u.g.n. do celów publicznych, lecz w ramach rodzin oraz innych form organizacyjnych niepublicznych. Z 68 ust. 5 Konstytucji RP wynika, że władze publiczne popierają rozwój kultury fizycznej, zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży, co w tej regulacji jest związane z ochroną zdrowia. Rozwój kultury fizycznej stanowi jednakże również o realizacji procesów z zakresu oświaty i wychowania, jako wszechstronnego rozwoju organizmu człowieka. Na zadania własne gmin, określone w art. 7 u.s.g., do których należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie edukacji publicznej (rozumianej szeroko jako wychowanie, kształcenie, uczenie), wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych (gdzie rekreacja i urządzenia sportowe stanowią element kultury fizycznej a nie odwrotnie). Ujmując powyższe dodatkowo w aspekcie funkcjonalnym nie ma znaczenia, czy przenikające się procesy poznawcze i socjalizacyjne, w tym związane z rozwijaniem sprawności fizycznej również przez sport, zachodzą w instytucjach kwalifikowanych wprost, jako cel publiczny (np. szkoły publiczne), czy też w ogólnodostępnych miejscach użyteczności publicznej, nie będących zakładami administracyjnymi, niemniej jednak poddanych określonym regulaminom, pełniących funkcje oświatowe i wychowawcze dla członków społeczności lokalnej niekorzystających z wolnego wyboru, albo obiektywnych przyczyn zewnętrznych (np. finansowych) z takowych form zinstytucjonalizowanych (np. wychowanie w rodzinie), względnie innych formach niepublicznych z zakresu pieczy i wychowania, pozbawionych miejsc umożliwiających zapewnienie dzieciom oraz młodzieży rozwój sprawności i kultury fizycznej. Ustosunkowując się do zarzutu organu II instancji , że Miejski Ośrodek [...] jednostka Miasta zarządzająca Ośrodkiem [...] w § 5 Statutu ma zapisaną realizację zadań z zakresu kultury fizycznej, informacji turystycznej i obsługi ruchu turystycznego, skarżący wyjaśnił, że regulacja powyższa została uszczegółowiona w § 6 Statutu [...] w [...] poprzez zapis § 6 pkt 2 i 3 przewidujący udostępnianie bazy sportowej, rekreacyjnej mieszkańcom, stowarzyszeniom i innym jednostkom oraz prowadzenie działalności służącej upowszechnianiu kultury fizycznej wśród dzieci i młodzieży. W zapisy te wpisuje się również Regulamin korzystania z wyciągu narciarskiego z którego wynika, że do ulgowych przejazdów uprawnione są zorganizowane grupy dzieci i młodzieży w ramach zajęć szkolnych . W związku z powyższym trudno uznać, że jednostka ta nie realizuje zadań Miasta w zakresie oświaty i wychowania, gdyż jak wynika z powyższego, jednostka ta udostępniania wyciąg dzieciom i młodzieży, w tym również uczniom podczas zajęć szkolnych, które mogą odbywać się na [...]. Dodatkowo wnioskodawca wskazuje, że z informacji [...] w [...] z dnia [...] lutego 2017r., złożonej przy piśmie wnioskodawcy z dnia [...] czerwca 2017r., wynika ,że [...] był udostępniany dzieciom i młodzieży, w tym grupom szkolnym. Uwarunkowania wynikające z faktycznej lokalizacji Ośrodka [...] w "[...]" podyktowane były od samego początku podjętych w tym kierunku działań samorządu Miasta [...] ważnymi względami , takimi jak: łatwa dostępność obiektu dla lokalnej społeczności (droga publiczna, kolej dla mieszkańców miasta [...] i okolicznych Gmin), najkorzystniejsza lokalizacja uwarunkowana konfiguracją terenu ([...]), zasoby terenu własnego Miasta [...] (około 6 ha gruntów na terenie miasta [...]), możliwość pozyskania gruntów sąsiednich dla polepszenia warunków funkcjonalnych Ośrodka [...] (tereny Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych położone w bezpośrednim sąsiedztwie na terenie Gminy [...]), istniejąca infrastruktura techniczna i uzbrojenie terenu (utwardzona droga dojazdowa od ul. [...], sieć wodociągowa, kanalizacji sanitarnej, energia elektryczna z własną stacją trafo), istniejąca zabudowa kubaturowa z obiektami towarzyszącymi (budynek amfiteatru ze sceną, widownią i zapleczem pokoi gościnnych oraz własną kotłownią do całorocznego wykorzystania, budynek kinoteki, budynek hydroforni z wyposażaniem). Skarżący wskazał, że opisany wyżej obszar z wyszczególnioną syntetycznie infrastrukturą od początku istnienia, od lat osiemdziesiątych, służył i nadal służy społeczności lokalnej miasta [...] i społeczności okolicznych gmin, jako jedyny tego rodzaju obiekt użyteczności publicznej w szczególności w zakresie kultury, oświaty i wychowania oraz sportu i rekreacji. W kolejnych latach zarządzany i administrowany był przez Związek [...] w [...], Miejski Ośrodek [...] w [...] a obecnie Miasto [...] poprzez dzierżawę - prywatną spółkę cywilną. Ponadto skarżący podkreślił, że wykorzystanie obiektu w ostatnich latach poszerzono o działania, od dawna oczekiwane przez społeczność lokalną w zakresie jego udostępnienia pod powszechny rozwój kultury fizycznej obejmującej sport i rekreację zimową. Miasto [...] realizując zadania własne gminy w ww. zakresie, stosownie do art.7 ust.1 pkt 5, 9 i 10 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym nie jest w sprzeczności z prawem wynikającym z art. 9 ust. 1 i 4 tej ustawy ani też z prawem miejscowym, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego. Ośrodek [...] organizowany przez Miasto [...] w świetle przepisów podanych wyżej nie należy interpretować wybiórczo - jako jedyną i komercyjną działalność na omawianym wyżej obszarze w granicach administracyjnych Miasta [...] i obszarze uzyskanym w drodze zakupu od Lasów Państwowych. Wskazano również, że zgodnie z zapisem planu przestrzennego w granicach administracyjnych [...] funkcja terenu w obszarze D2.US-18 brzmi- usługi sportu i kultury, a w zasadach zagospodarowania terenu przewidziano w szczególności zachowanie obiektów amfiteatru oraz realizację obiektów sportowych i rekreacyjnych. Zgodnie zaś z zapisem zmiany do planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego we wsi [...] gmina [...] funkcja terenu oznaczonego symbolem 1U - o pow. 2 ha brzmi- tereny zabudowy usługowej - ośrodek [...], zaś w ustaleniach szczegółowych wskazano na ograniczenia w zabudowie terenu do 30% z wykorzystaniem istniejącego drzewostanu dla potrzeb rekreacji. Natomiast podstawową przesłanką zakupu terenu leśnego o pow. 1,5 ha od Lasów Państwowych oraz ubieganie się przed właściwym organem centralnym, najpierw o zgodę na wyłączenie obszaru 2 ha z produkcji leśnej w procesie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru wsi [...] gm. [...], a następnie ubieganie się przed organem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] o wyłączenie gruntu o pow. 0,9957 ha z produkcji leśnej - było powiększenie [...], już istniejącego na terenie miejskim, przy wykorzystaniu naturalnej i pożądanej w tym miejscu konfiguracji terenu leśnego pod docelową inwestycję, jaką jest budowa [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest częściowo zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie z mocy art. 153 P.p.s.a. ocena prawna wyrażona przez sąd poprzednio rozpoznający sprawę jest dla organu wiążąca. W niniejszej sprawie zostało już przesądzone przez NSA, że inwestycja nie może być zakwalifikowana jako inwestycja o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultury. Pozostała zatem ocena czy inwestycja ta nie może zostać zakwalifikowana jako inwestycja o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania (art. 12 ust. 16 ustawy u.o.g.r.i.l. WSA w Warszawie uchylając poprzednią decyzję, nakazał ustalić czy inwestycja służy zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej, czy jest inwestycją celu publicznego –mając na uwadze brak legalnej definicji pojęcia inwestycji celu publicznego - a następnie dokonania oceny czy istnieją przesłanki pozwalające na realne i na tyle intensywne powiązanie ośrodka sportowego z oświatą i wychowaniem, z uwzględnieniem regulacji ustawowych obowiązujących w zakresie oświaty i wychowania aby było można uznać, że budowę ośrodka sportów zimowych można zakwalifikować jako inwestycje użyteczności publiczne w zakresie oświaty i wychowania, w rozumieniu art.12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd stwierdza, że organ dopuścił się naruszenia art. 153 P.p.s.a. bowiem nie dokonał żadnej analizy przedmiotowego przedsięwzięcia pod kątem spełnia przesłanek z ww przepisu w nawiązaniu przepisów obowiązujących w zakresie oświaty i wychowania. Organ co prawda uznał, że inwestycję tę należy zakwalifikować jaki inwestycje użyteczności publicznej, z czym Sąd rozpoznający sprawę się zgadza, jednakże dokonał jedynie oceny zapisów statutu [...] (§ 6) i stwierdził, że nie ma jednoznacznego powiązania działalności ośrodka sportów zimowych z oświatą i wychowaniem. Ponadto wskazał, że tzw. odlesienie gruntów nastąpiło pod budowę [...]. Udzielenie tej zgody na wyłącznie gruntów z produkcji leśnej doprowadziło do usytuowania tych gruntów w planie miejscowym jako terenu o symbolu U a nie pod usługi oświaty i wychowania. Samo to jednak nie może, w ocenie Sądu oznaczać, że nie mamy do czynienia z przypadkiem inwestycji celu publicznego służącego użyteczności publicznej i potrzebom lokalnej społeczności z zakresu oświaty i wychowania. Jak się wydaje organ przyjął, że ośrodek sportów zimowych musi w całości służyć tym celom podczas gdy takiego warunku ustawodawca w art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ustanowił. Zgodzić się należy ze skarżącym, że wychowanie fizyczne jest dziedziną edukacji gdyż służy zaspokajaniu potrzeb rozwoju fizycznego każdego człowieka a przede wszystkim dzieci w procesie wychowania przedszkolnego czy szkolnego. Składa się zatem na cały system oświaty i wychowania. Sąd także podziela generalne wywody co do tego, że na mocy art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym to na gminie spoczywa obowiązek utrzymania obiektów i urządzeń użyteczności publicznej a obywatele mają prawo do dostępu do obiektów finansowanych przez samorząd gminny, w tym prawo do infrastruktury edukacyjno-oświatowej. Potwierdza to powołany w skardze wyrok NSA z 19 lipca 2005 r., I OSK 130/05. Zadań własnych w tym zakresie gmina nie musi wykonywać wyłącznie samodzielnie ale może posługiwać się nie tylko własnymi jednostkami organizacyjnymi ale i innymi niepowiązanymi z gminą podmiotami w ramach powierzania im zadań zleconych (art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej). Jak wynika chociażby z oficjalnej strony internetowej [...] został on utworzony zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1978 r. i realizuje zadania Miasta [...] w zakresie kultury fizycznej, informacji turystycznej oraz obsługi ruchu turystycznego, a szczególności: utrzymania w gotowości technicznej i eksploatacyjnej terenów, obiektów sportowych, rekreacyjnych i turystycznych; udostępniania posiadanej bazy sportowej, rekreacyjnej i turystycznej mieszkańcom [...], stowarzyszeniom kultury fizycznej, zakładom pracy oraz innym organizacjom. współpracuje ze stowarzyszeniami kultury fizycznej z terenu miasta; prowadzi działalności służącej upowszechnianiu masowej kultury fizycznej i sportu, ze szczególnym uwzględnieniem dzieci, młodzieży i osób niepełnosprawnych. [...] organizuje szereg cyklicznych imprez sportowych dla dzieci i młodzieży. ([...]). Jednym z obiektów wchodzących w skład infrastruktury [...] jest właśnie [...] w [...]. Zakres działalności obecnego zarządcy terenu na którym jest [...] świadczy zatem o tym, że głównym celem tego obiektu jest nie tylko udostępnianie posiadanej bazy sportowo rekreacyjnej ale i działania służący rozpowszechnianiu sportu w szczególności dzieci i młodzieży. Także z § 5 i 6 pkt 2 i 3 Statutu oraz zapisów Regulaminu wynika, że przedmiotem działalności [...] jest realizacja zadań z zakresu m.in. kultury fizycznej poprzez udostępnianie, w tym mieszkańcom, bazy sportowej i prowadzenie działalności służącej upowszechnianiu kultury fizycznej wśród dzieci i młodzieży. Skarżący wywodzi w skardze, że [...] jest udostępniany młodzieży w ramach zajęć WF, co oznacza, że służy celom oświatowym. Ponadto skarżący wskazuje, że dzięki temu obiektowi realizuje zadania własne gminy. Okoliczności te nie były brane jednak pod uwagę przez organ. Ponieważ organ nie przeprowadził oceny wniosku w pełnym zakresie, sąd na tym etapie postępowania nie może ocenić legalności decyzji organu gdyż naruszyłby tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 K.p.a. W takim wypadku sąd nie może zastępować organu w zakresie czynienia ustaleń faktycznych i ocen. Na marginesie zwrócić należy uwagę, że Skarżący wskazał, w opozycji do twierdzeń organu, że funkcja terenu w planie miejscowym to usługi sportu i kultury a nie jak wskazuje organ usługi (jednostka terenowa U). Ta okoliczność, choć mniej istotna, powinna być także wyjaśniona. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji organ, mając na uwadze powyższe wytyczne i oceny sformułowane przez WSA w wyroku z 18 lutego 2017 r. dokona ponownie analizy przedmiotowego wniosku również pod kątem przepisów o oświacie, w tym ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (D.U. 2018, poz. 996). Weźmie także pod uwagę wyżej powołane okoliczności związane z charakterem inwestycji, celami statutowymi [...] i jego finansowania ze środków publicznych. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając od przegrywającego organu na rzecz skarżącego 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w tym 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu i 480 tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego na podstawie § 14ust.1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2015, poz. 1804).