IV SA/Wa 2136/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] (dalej skarżący) od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. ustalającej na rzecz E. K. i H. K. odszkodowanie za działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...], obręb [...], wydzielone pod projektowane drogi oraz za działki ewidencyjne o numerach [...], [...], obręb [...] wydzielone pod poszerzenie istniejących dróg, opisane obecnie w księdze wieczystej nr [...], które przeszły z mocy prawa na własność Gminy [...] z dniem [...] stycznia 1998 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stan sprawy był następujący: Decyzją Nr [...] z dnia [...].06.2015 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie od Gminy [...] w łącznej wysokości 646 181,00 zł za działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...], obręb [...] wydzielone pod projektowane drogi oraz za działki ewidencyjne o numerach [...], [...], obręb [...] wydzielone pod poszerzenia istniejących dróg w wyniku podziału nieruchomości i opisane obecnie w księdze wieczystej Nr [...], które przeszły z mocy prawa na własność Gminy [...] z dniem [...] stycznia 1998 r. i przyznał ustalone odszkodowanie na rzecz byłych właścicieli nieruchomości - małżonków E. K. i H. K. Pismem z dnia. 22.07.2015 r. Gmina [...] wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] w całości i wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji w całości do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w niniejszej sprawie; ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] w części, w której ma ona za przedmiot ustalenie wysokości odszkodowania za działki [...], [...] i [...] i wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji w części, w której ma ona za przedmiot ustalenie wysokości odszkodowania za działki [...], [...] i [...] do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w niniejszej sprawie. Przedmiotowej decyzji zarzucono rażące naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż działki [...], [...] i [...] stały się własnością Gminy [...] na podstawie decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...].12.1997 r., a co za tym idzie bezpodstawne przyznanie odszkodowania za nieruchomości, które nigdy nie stały się własnością Gminy [...]; rażące naruszenie art. 7 k. p. a. w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie ustaleń o stanie prawnym przedmiotowych nieruchomości wyłącznie na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę dla potrzeb postępowania prowadzonego przez Starostę [...]; rażące naruszenie art. 130 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 i ust. 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie operatu szacunkowego, nie stanowiącego opinii o wartości całej nieruchomości podlegającej podziałowi (stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o podziale), ale jedynie opinię o wartości jej części (stan części nieruchomości po podziale) oraz rażące naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. art. 25 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej strona w sprawie. Organ I instancji powołując się na brzmienie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, stwierdził, iż Starosta [...] prawidłowo ustalił odszkodowanie za działki ew. [...], [...] oraz [...], które na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości zostały wydzielone pod projektowane drogi i przeszły, z mocy prawa, na własność Gminy [...], z dniem w którym decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] Nr [...] z dnia [...].12.1997 r. stała się ostateczna, co zostało wykazane również w księdze wieczystej Nr [...]. Wojewoda [...] za nieuzasadniony uznał również zarzut rażącego naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 1 ugn oraz art. 130 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ugn i § 36 ust. 4 i 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie za działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], 959/15, obręb [...] wydzielone pod projektowane drogi oraz za działki ewidencyjne o numerach [...], [...], obręb [...] wydzielone pod poszerzenia istniejących dróg w wyniku podziału nieruchomości i opisane obecnie w księdze wieczystej Nr [...], które przeszły z mocy prawa na własność Gminy [...] z dniem [...] stycznia 1998 r. w wysokości 646 181,00 zł w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2014 r. (z klauzulą aktualności z dnia [...] czerwca 2015r., wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego. W sporządzonym w przedmiotowej sprawie operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określając wartość rynkową, ww. nieruchomości dla celów odszkodowania wynikającego z art. 98 ust. 3 ugn zastosował podejście porównawcze - metodę porównywania parami, przyjmując do porównań ceny transakcyjne nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi. Organ nadzoru uznał również, że decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].06.2015 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem 28 k.p.a w zw. art. 25 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej strona w sprawie, bowiem rozbieżność w pisowni nazwiska E. K. z domu H. nie wypełnia przesłanki z art. 156 § 1pkt 4 kpa. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożyła Gmina [...] podnosząc, iż organ I instancji naruszył art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zajętego stanowiska. W ocenie skarżącego Wojewoda [...] poprzestał na zbyt ogólnikowych twierdzeniach, nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których nie wziął pod uwagę treści uzasadnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...]. Zdaniem skarżącego Wojewoda [...] nie odniósł się w żaden sposób do zagadnienia jakim jest rozstrzygnięcie, czy przedmiotowe działki nieprzeznaczone pod drogi publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w dacie wydania decyzji podziałowej, przeszły na własność Gminy [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. ustalającej na rzecz E. K. i H. K. odszkodowanie za działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...], obręb [...], wydzielone pod projektowane drogi oraz za działki ewidencyjne o numerach [...], [...], obręb [...] wydzielone pod poszerzenie istniejących dróg, opisane obecnie w księdze wieczystej nr [...], które przeszły z mocy prawa na własność Gminy [...] z dniem [...] stycznia 1998 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że skoro przedmiotowe grunty przeszły z mocy prawa na własność Gminy [...] na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., znak: [...], a jej byli właściciele wystąpili pismem z dnia 10 lutego 2014 r. do Starosty [...] o ustalenie za nie odszkodowania, to organ ten wykonujący w tym względzie zadania z zakresu administracji rządowej, był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania zakończonego decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...]. Objęta postępowaniem decyzją ustalono dla byłych właścicieli przedmiotowych działek odszkodowanie w wysokości 646 181,00 zł, które miało zostać zwaloryzowane na dzień jego zapłaty i zobowiązano Gminę [...] do jego wypłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Podstawę ustalenia ww. odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2014 r. (z klauzulą aktualności na dzień [...] czerwca 2015 r.) sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Na potrzeby wyceny przedmiotowych działek rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze - metodę porównywania parami, przyjmując do porównań ceny transakcyjne nieruchomości niezabudowanych pod drogi w dacie wydania decyzji podziałowej. W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego operat szacunkowy został sformułowany z poszanowaniem przepisów obowiązujących w chwili wydania przez Starostę [...] decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w konkluzji organ doszedł do przekonania, że nie można uznać aby decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ stwierdził, iż decyzja organu I instancji odpowiada wymogom zawartym w art. 107 § 3 Kpa. Wojewoda [...] wyczerpująco przeanalizował zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz w sposób wystarczający odniósł się do zarzutów podnoszonych przez Gminę [...]. Z takim stanowiskiem nie zgodził się skarżący zaskarżając decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r w całości i zarzucając jej: 1) naruszenie art. 11 KPA w związku z art. 107 § 3 KPA poprzez niedokonanie przez organ II instancji oceny w kontekście okoliczności i argumentów wskazanych w odwołaniu a tym samym poprzez uchylanie się od oceny zarzutów podnoszonych przez stronę. 2) naruszenie sformułowanej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego. 3) naruszenie art. 138 § 2 KPA poprzez jego niezastosowanie. Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.2016 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].06.2015 r. dotyczącej ustalenia odszkodowania za działki ewid. nr [...], [...], [...], [...], obręb [...] wydzielone pod projektowane drogi oraz za działki ewid. nr [...] i [...], obręb [...] wydzielone pod poszerzenie istniejących dróg w wyniku zatwierdzonego podziału; 2) wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].06.2015 r. w całości do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w niniejszej sprawie; 3) rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził, żeby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718). Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] Ministra Infrastruktury i Budownictwa utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. ustalającej na rzecz E. K. i H. K. odszkodowanie za działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...], obręb [...], wydzielone pod projektowane drogi oraz za działki ewidencyjne o numerach [...], [...], obręb [...] wydzielone pod poszerzenie istniejących dróg, opisane obecnie w księdze wieczystej nr [...], które przeszły z mocy prawa na własność Gminy [...] z dniem [...] stycznia 1998 r. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, bowiem w ocenie Sądu organ rozpatrzył sprawę w pełnym zakresie, co do okoliczności faktycznych i prawnych, co znalazło odzwierciedlenie zarówno w treści dyspozytywnej jak i w uzasadnieniu decyzji. Formalnoprawna i materialnoprawna analiza prowadzonego przez organ I instancji postępowania nieważnościowego znalazła wyraz w rozstrzygnięciu organu odwoławczego, a także jego uzasadnieniu. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym, wyjątkowym środkiem weryfikacji takiego rozstrzygnięcia. Za stanowiskiem takim przemawia ustanowiona w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 - dalej k.p.a.), zasada stabilności decyzji ostatecznych, a także wyrażona w tym przepisie reguła, że uchylenie bądź zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Toteż stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. tj. gdy: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a., wyraża się bowiem w tym, iż celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. W kontekście wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] została wydana między innymi na podstawie art. 98 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015r. poz.752 ze zm.). W przepisie powyższym wskazano, że odszkodowanie za działki gruntu przejęte na własność podmiotów publicznoprawnych, jako wydzielone pod drogi publiczne w ramach podziału nieruchomości - czyli działki, o których mowa w ust. 1 tego artykułu - w pierwszej kolejności podlega uzgodnieniu pomiędzy ich dotychczasowym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a podmiotem publicznoprawnym, który przejął te działki gruntu. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, wówczas na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie jest ustalane przez starostę w drodze decyzji, wg zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Odesłanie do zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości oznacza konieczność stosowania przez starostę reguł procedury odszkodowawczej, które określone zostały w art. 128 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. w przepisach zamieszczonych w Rozdziale 5 "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" Działu III tej ustawy. Z przywołanych regulacji wynika zatem wprost, że ustalenie prawa do odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwarunkowane zostało dwoma przesłankami: po pierwsze wydzieleniem działek gruntu pod drogi publiczne, w tym drogi gminne, w następstwie podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, a po drugie przejściem ich z mocy prawa na własność gminy - w przypadku drogi gminnej. Ze zgromadzonego w kontrolowanej sprawie materiału dowodowego wynika, że Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], działając na podstawie art. 10 ust 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), na wniosek H. B., S. G. oraz E. H. i H. K., decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r., znak: [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości opisanych w księgach wieczystych nr [...], [...] i [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy dla [...] oraz akcie własności ziemi nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. położonych we wsi [...] gm. [...] oznaczonych w ewidencji gruntów wsi [...] jako działki nr [...], [...], [...] i [...]. W wyniku przeprowadzonego podziału powstały między innymi działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd podziela pogląd organu zawarty w wywodzie dotyczącym spraw, w których podział nieruchomości odbywał się na podstawie art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości bądź art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lutego 2000 r., nie wymieniających katalogu dróg publicznych, a używających ogólnego określenia gruntów "wydzielonych pod budowę ulic" lub "pod drogi". W ocenie Sądu słuszne jest założenie, że nie można przy wykładni art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami posługiwać się ścisłą, gramatyczną wykładnią wskazanego przepisu, a wykładni dokonywać należy zgodnie z zasadami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ścisła wykładnia naruszałaby bowiem przepisy art. 2, 7, 21, 31 ust. 3 i 64 ust. 1 i 3 ustawy zasadniczej. Zwłaszcza podkreślić należy przepis art. 21 ust. 2, który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. "Odjęcie" gruntu pod drogi związane z podziałem własności stanowi de facto swoistą formę wywłaszczenia, jest bowiem równoznaczne z pozbawieniem władztwa podmiotu dotychczas dysponującego odpowiednim tytułem prawnym do nieruchomości, mimo że ustawodawca nie rozstrzyga w decyzji o podziale w przedmiocie utraty własności, przesądzając jedynie kwestię jej nabycia przez gminę lub Skarb Państwa. W tym względzie wypowiadały się także inne składy orzekające sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 504/07 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 663/08) podzielając zaprezentowany wyżej pogląd. Zasadnym było również powołanie się przez organ na dodatkową wskazówkę przy interpretacji przepisu art. 98 ust. 1 ustawy tj. orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce sygn. 22531/05, które stwarza podstawę do objęcia nim także dróg, którym formalnie nie przyznano statusu drogi publicznej. Trybunał stwierdził bowiem, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom wybudowanych tam osiedli, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców zamieszkujących osiedle mieszkaniowe. Dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Wskazano również, iż nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której władze publiczne mogłyby skutecznie uchylić się od obowiązku budowy i utrzymania odpowiedniego stanu dróg innych niż główne arterie komunikacyjne określone w planie i przerzuciłyby ten obowiązek na jednostki. W takiej sytuacji właścicielowi pozbawionemu swojego władztwa na rzecz podmiotu publicznego przysługuje stosowne odszkodowanie. A zatem, drogi połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej licznie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny, należy zaliczyć do dróg publicznych. Dodatkowo zauważyć należy, iż w art. 129 ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustawodawca zobowiązał starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do wydawania decyzji o odszkodowaniu między innymi w przypadku, gdy w przeszłości nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis powyższy organ słusznie odczytał jako nakaz uregulowania roszczeń sprzed dnia 1 stycznia 1998 r. we wszystkich tych sprawach, w których doszło do przejęcia prawa własności bez ustalonego odszkodowania o ile obowiązujące obecnie przepisy przewidują w tożsamych przypadkach obowiązek ustalenia odszkodowania. Nie ulega wątpliwości, że art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi odpowiednik instytucji opisanej w art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości tj. przepisu będącego podstawą prawną decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., znak: [...] o podziale nieruchomości. Nowa ustawa regulując przejęcie z mocy prawa własności gruntów wydzielonych pod drogę publiczną, utrzymała obowiązek odszkodowawczy wprowadzając w pierwszej kolejności jedynie wymóg negocjacji kwoty odszkodowania należnej za te grunty. Kiedy w wyniku negocjacji do uzgodnienia kwoty odszkodowania nie dojdzie, na wniosek właściciela nieruchomości ustala się i wypłaca odszkodowanie według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał za słuszne stanowisko organu, że skoro objęte postępowaniem grunty przeszły z mocy prawa na własność Gminy [...] na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., znak: [...], a jej byli właściciele wystąpili pismem z dnia 10 lutego 2014 r. do Starosty [...] o ustalenie za nie odszkodowania, to organ ten wykonujący w tym względzie zadania z zakresu administracji rządowej, był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania zakończonego decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...]. Objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzją ustalono dla byłych właścicieli przedmiotowych działek odszkodowanie w wysokości 646 181,00 zł, które miało zostać zwaloryzowane na dzień jego zapłaty i zobowiązano Gminę [...] do jego wypłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Podstawę ustalenia ww. odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2014 r. (z klauzulą aktualności na dzień [...] czerwca 2015 r.) sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Na potrzeby wyceny przedmiotowych działek rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze - metodę porównywania parami, przyjmując do porównań ceny transakcyjne nieruchomości niezabudowanych pod drogi w dacie wydania decyzji podziałowej. W ocenie Sądu, sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego operat szacunkowy został sformułowany z poszanowaniem przepisów obowiązujących w chwili wydania przez Starostę [...] decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. i mógł on być podstawą ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki. Dodatkowo, w piśmie z dnia 10 stycznia 2015 r. rzeczoznawca majątkowy, który sporządził ww. operat szacunkowy wyczerpująco odniósł się do zarzutów Gminy [...] podnoszonych w toku postępowania odszkodowawczego w zakresie jego poprawności. Mając na uwadze powyższe, nie można uznać aby decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Słusznie zatem – wbrew zarzutowi skargi naruszenia art. 138§2 kpa - organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. ustalającej na rzecz E. K. i H. K. odszkodowanie za działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...], obręb [...], wydzielone pod projektowane drogi oraz za działki ewidencyjne o numerach [...], [...], obręb [...] wydzielone pod poszerzenie istniejących dróg, opisane obecnie w księdze wieczystej nr [...], które przeszły z mocy prawa na własność Gminy [...] z dniem [...] stycznia 1998 r. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji zdaniem Sądu odpowiada wymogom zawartym w art. 107 § 3 Kpa. Minister Infrastruktury i Budownictwa wyczerpująco przeanalizował zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz w sposób wystarczający odniósł się do zarzutów podnoszonych przez Gminę [...] w odwołaniu. Organ należycie wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy czym wypełnił obowiązek nałożony na niego przez art. 11 kpa. Nie można zatem przyjąć za skarżącym, żeby organ naruszył ww. regulacje. Skarżący zarzucił również organowi naruszenie art. art. 7, art. 77 § 1 oraz art.80 kpa. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. W ocenie Sądu organ poprawnie przeprowadził postępowanie dowodowe, właściwie stosując powołane zasady postępowania. Także - zgodnie z dyspozycją art. 80 Kpa- w ocenie Sądu - organ dokonał oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, procedując z pełnym poszanowaniem reguł administrowania i konieczną wnikliwością co czyni przedstawioną przez skarżącego argumentację bezpodstawną. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.