IV SA/Wa 2159/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi [...] Parku Krajobrazowego na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia - oddala skargę - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zwany dalej Dyrektorem, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia Dyrektora [...] Parku Krajobrazowego na postanowienie z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody działającego z upoważnienia Wojewody [...], którym uzgodniono w zakresie ochrony przyrody projekt planu zagospodarowania przestrzennego części wsi I. – K., gm. R. W uzasadnieniu ww. postanowienia Dyrektor wyjaśnił, że z uwagi na położenie terenu objętego projektem planu na terenie [...] Parku Krajobrazowego, zgodnie z art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, z późn. zm.) w zw. z art. 17 pkt 7 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) projekt ww. planu uzgadniany był z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody działającym w upoważnienia Wojewody [...]. Zażalenie Dyrektora [...] Parku Krajobrazowego dotyczyło uzgodnionego przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru części wsi I. – K., gm. R. Przedmiotowy projekt zakłada lokalizację na działce nr [...] osiedla mieszkaniowego (12 działek z możliwością budowy jednego budynku mieszkalnego wraz z jednym budynkiem gospodarczym) o funkcji rekreacji indywidualnej. Jak wskazał Dyrektor, postępowanie planistyczne nie jest postępowaniem prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem jest strona postępowania administracyjnego. Dlatego też w procedurze dotyczącej uzgodnień projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie są uznawane za strony ani właściciele ani użytkownicy wieczyści terenów objętych planem. Za stronę postępowania w procesie planistycznym nie można również uznać Dyrektora [...] Parku Krajobrazowego. Sygn. akt IV SA/Wa 2159/10 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) nie przewiduje możliwości skarżenia czynności organu planistycznego oraz organów uzgadniających z etapów poprzedzających uchwalenie planu. Zakończenie procedury planistycznej następuje z chwilą podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego, a plan musi być zgodny z przepisami obowiązującymi w dacie jego uchwalenia. Przedmiotem skargi może być jedynie kończąca proces planistyczny uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy przewidzianego przepisami szczególnymi. Uprawnienie do skarżenia postanowień uzgadniających przysługuje wyłącznie gminom, gdyż ustalenia te będą dla nich wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie uzgadniające dotyczy ich praw i obowiązków, a samo uzgodnienie stanowi wyraz władczej ingerencji w sferę samodzielności planistycznej gminy. Zażalenie na postanowienie uzgadniające projekt planu może wnieść jedynie wójt, burmistrz albo prezydent miasta, który sporządzał dany projekt planu miejscowego. W związku z powyższym organ stwierdził, że Dyrektor [...] Parku Krajobrazowego zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie posiada legitymacji, by skutecznie wnieść zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w O. z dnia [...] października 2006 r. Skargę na postanowienie Dyrektora z dnia [...] sierpnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] Park Krajobrazowy, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że planowana na działce nr [...] lokalizacja osiedla mieszkalnego stanowi istotne zagrożenie dla równowagi przyrodniczej i właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych znajdujących się na obszarze [...] Parku Krajobrazowego oraz na obszarze Natura 2000 specjalnej ochrony ptaków "Puszcza P.", poprzez zabudowę terenów żerowiskowych rzadkich dla Polski i Europy gatunków ptaków, chronionych prawem krajowym i Unii Europejskiej m.in. bielika, orlika krzykliwego kani rudej i kani czarnej oraz derkacza. Ponadto, przedmiotowy teren położony jest w specjalnym obszarze ochrony siedlisk "Ostoja P.". Sygn. akt IV SA/Wa 2159/10 Kompleks leśny przyległy do działki [...] jest, zgodnie z wynikami obserwacji pracowników [...] Parku Krajobrazowego, miejscem stałego występowania rzadkich gatunków zwierząt, w tym rysia i wilka. Wybudowanie tu osiedla mieszkalnego, które zajęłoby śródleśną polanę przy jeziorze B. na powierzchni, co najmniej 20 ha spowoduje nieodwracalne zniszczenia na dużą skalę w środowisku przyrodniczym rozpatrywanych obszarów chronionych oraz zniszczy walory krajobrazowe tej części Parku. Ponadto powyższy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczny ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy R. Zasada przezorności wynikająca z art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.) obliguje do przewidzenia wszelkich następstw ingerencji w środowisko oraz podjęcia działań, które będą im zapobiegały lub będą je ograniczały do pewnego minimalnego stanu akceptowalnego z punktu widzenia środowiska. Podejmowanie kroków naprawczych wobec ochrony przyrody na etapie po podjęciu uchwały przez Radę Gminy jest reakcją spóźnioną i powodującą komplikacje natury formalno-prawnej oraz materialnej w stosunku do potencjalnych inwestorów, którzy mają oczekiwania i plany związane z przedmiotowym terenem. W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało oddalić, albowiem legalność zaskarżonego postanowienia nie budzi zastrzeżeń. Sygn. akt IV SA/Wa 2159/10 Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 134 i 144 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11 ("Zażalenia") do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Tym samym organ rozpatrujący zażalenie stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn o charakterze przedmiotowym obejmuje sytuacje, w których wystąpi brak przedmiotu zaskarżenia, jak również wypadki, w których postanowienie organu pierwszej instancji z mocy przepisów prawa nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych wystąpi z kolei w wypadku wniesienia zażalenia przez podmiot nie mający do tego legitymacji. Jak trafnie zauważył NSA w wyroku z dnia 05.02.1998 (II SA 1434/97, LEX nr 41281), zażalenie jest zwyczajnym, samodzielnym i formalnym środkiem prawnym. Środek ten przysługuje tylko na niektóre postanowienia. Artykuł 141 § 1 kpa stanowi, że "na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi". Oznacza to, iż zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Jest to rozwiązanie procesowe odmienne niż w przypadku odwołania, które przysługuje od decyzji wydanych w I instancji (tak samo WSA w Warszawie w wyroku z dnia 01.06.2006, I SA/Wa 2174/05, LEX nr 232925). W konsekwencji zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia jest zażaleniem niedopuszczalnym (art. 141 § 1 k.p.a. a contrario) (wyrok WSA w w Poznaniu z dnia 15.04.2008, II SA/Po 532/07, LEX nr 505878). Postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [...] października 2006 r. zostało wydane na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy R. i dotyczyło uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru części wsi I. - K., gmina R. – N. pod określonymi w tym postanowieniu warunkami. Było to zatem postanowienie uzgodnieniowe, wydane (m.in.) na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 poz. 880, ze zm.). W myśl art. 10 ust. 6. ustawy o ochronie przyrody, projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów Sygn. akt IV SA/Wa 2159/10 zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego. Postępowanie w sprawie projektowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest określone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zim.). Zawarte w art. 24 ust. 1 tej ustawy odesłanie do art. 106 Kpa oznacza, iż jest ono dokonywane w trybie tego artykułu, jednakże z wąskim zakreśleniem stron. Postępowanie planistyczne nie jest postępowaniem prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem jest strona postępowania administracyjnego. Zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu studium lub projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy przewidzianego przepisami szczególnymi. Zażalenie na nie może wnieść jedynie wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który sporządzał dany projekt planu miejscowego. W związku z powyższym organy słusznie uznały, że w przypadku, gdy dane postanowienie nie może być skutecznie zaskarżone przez inny podmiot niż wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego wniosek dokonywane jest uzgodnienie, to nie można, na wniosek innego podmiotu niż wymieniony, badać jego legalności w trybie postępowania nadzwyczajnego tj. stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. W procedurze uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są uznawane za strony ani właściciele ani użytkownicy wieczyści terenów objętych planem, tym bardziej więc nie może zostać uznany za stronę tego postępowania [...] Park Krajobrazowy. Na marginesie tylko zaznaczyć wypada, że przedmiotem skargi może być jedynie uchwała kończąca proces planistyczny w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto z treści art. 11 pkt 10 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium ogłasza o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu Sygn. akt IV SA/Wa 2159/10 na okres co najmniej 30 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami, wyznacza w ogłoszeniu, termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium, nie krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium. Zatem [...] Park Krajobrazowy na terenie objętym planem może w ten sposób wpływać na ostateczny kształt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku