IV SA/Wa 2159/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata B. F. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2012r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej po rozpatrzeniu odwołania V.T. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] lutego 2012r., którą umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] listopada 2008r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] listopada 2008r Starosta B. udzielił pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego Małej Elektrowni Wodnej na rzece [...] w miejscowości S., na wysokości [...] km w obrębie działek nr [...],[...] i [...]z zachowaniem rozwiązań technicznych zawartych w operacie wodnoprawnym "Mała Elektrownia Wodna na rzece [...] w S. km [...] wraz z konieczną infrastrukturą". Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego pozwolenia wodnoprawnego złożyła V.T. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w P. zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2011r. powiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w zakresie wyżej wskazanym. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2012r. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] listopada 2008r. W uzasadnieniu decyzji o umorzeniu postępowania nieważnościowego organ wskazał, że art. 127 ust. 7 prawa wodnego stanowi, kto jest stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Mianowicie jest nim wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Przepis ten znajduje stosownie także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego. Z operatu wodnoprawnego przedłożonego do wniosku o wydanie pozwolenia wynika, że zakres oddziaływania inwestycji ogranicza się jedynie do nieruchomości, na których wykonane miało zostać urządzenie wodne, a wiec do działek nr [...],[...]i [...]. Na str. 11 w pkt 3) operatu "Stan prawny nieruchomości w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód oraz planowanych do wykonania urządzeń wodnych" zapisano, że inwestycja przewidziana jest do realizacji na terenach stanowiących działki Skarbu Państwa nr [...],[...] i [...]. Z tego względu V.T. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego T. Sp. z o.o. Odwołanie od decyzji umarzającej wniosła V.T. Po rozpatrzeniu tego odwołania Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] lipca 2012r. utrzymał w mocy wydaną przez organ pierwszej instancji decyzję. Organ potwierdził argumentację przyjętą przez Regionalnego Dyrektora. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli V.T. oraz J.H. Skarga V.T. została odrzucona. W skardze zarzucono naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że organy nie wzięły pod uwagę treści umowy dzierżawy, której wzorzec wydrukowany i nie podpisany skarżący załączyli do skargi. Skarżący wywodzi, że na mapie załączonej do operatu naniesiono linie brzegu rzeki [...] oraz jaz na tej rzece w km [...]zlokalizowany na działce nr ew. [...] w granicach ustalonych liniami brzegu. Na działkach nr [...],[...],[...] i [...]znajdują się urządzenia wodne instalacji wprowadzania ścieków do rzeki [...]wykonane przez K. na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 1982r. Na tę instalację składa się szereg urządzeń, z których skarżący mogą korzystać. Skarżący dalej wywodzą, że Starosta B. oraz Wojewoda [...] uzgodniły w 2002r. granice swoich kompetencji do wydawania pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód rzeki [...] w S. przy wykorzystaniu urządzeń wodnych instalacji wprowadzania ścieków. Obydwa jazy tj. zlokalizowany na kanale doprowadzającym wody z rzeki [...] oraz główny zlokalizowany na kanale doprowadzającym wody z rzeki [...] do kanału młyńskiego i sam kanał młyński wchodzą w skład instalacji. Właściwym organem do wydawania pozwoleń na ich wykonanie jest obecnie Marszałek Województwa [...], a nie Starosta B. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest decyzja umarzająca postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] listopada 2008r., którą udzielono pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego Małej Elektrowni Wodnej na rzece [...] w miejscowości S., na wysokości [...] km w obrębie działek nr [...],[...] i [...]. Organ umorzył postępowanie w tym przedmiocie bowiem stwierdził, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego do złożenia takiego żądania. Co prawda stosownie do art. 61 a K.p.a gdy podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszym wypadku – skoro organ wszczął postępowanie administracyjne, co nastąpiło pismem z dnia [...] listopada 2011r. stwierdzenie braku interesu prawnego wnioskodawcy mogło skutkować umorzeniem postępowania na zasadzie art. 105 § 1 K.p.a. Trafnie w ocenie Sądu organy uznały, że stroną postępowania nieważnościowego dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego są te same podmioty, które są stroną postępowania zwykłego. Krąg natomiast tych osób wyznacza art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2012r, poz. 145 ze zm.) stanowiący, że "stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnego (pkt 1), właściciel wody (pkt 2), właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego (pkt 3), właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 4), władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 5) oraz uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 6)". Należy zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonej decyzji, że art. 127 ust. 7 Prawa wodnego zawęża formułę strony i jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. (vide przykładowo wyrok WSA z dnia 14 września 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 1005/10). Obowiązujący porządek prawny nie przewiduje innej normy prawa materialnego, z którego skarżący mógłby wywodzić swoją legitymację do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym weryfikacji w trybie nadzwyczajnym udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego można wywodzić m.in. z władania powierzchnią ziemi znajdującą się w zasięgu oddziaływania lub planowanych do wykonania - na podstawie pozwolenia wodnoprawnego - urządzeń wodnych (art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy - Prawo wodne). Podstawowym dokumentem w postępowaniu o wydanie omawianego pozwolenia jest operat, sporządzony przez osoby mające do tego stosowne, wymagane przepisami uprawnienia, są to więc środki dowodowe mające moc opinii biegłych (vide wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011r. sygn. akt II OSK 32/10). Takie dowody są właśnie podstawą do oceny przez organ czy zachodzą warunki do wydania pozwolenia, a także głównie w oparciu o ten dokument organy dokonują ustaleń faktycznych. W aktach administracyjnych znajdują się dwa operaty, w tym jeden zatytułowany "Mała Elektrownia Wodna na rzece [...] w S. km [...] wraz z konieczną infrastrukturą" sporządzony w sierpniu 2008r. Na stronie trzeciej określono przedmiot opracowania jako wykonanie urządzeń wodnych małej elektrowni wodnej w S. na rzece [...] km [...] zlokalizowanych na prawnym brzegu rzeki. Dalej – jak przywołuje organ – na stronie 11 w pkt 3) opisano stan prawny nieruchomości w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód oraz planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Wymieniono stosownie do art. 127 ust. 7 strony postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, wśród nich nie ma jednak osoby skarżącego. Oznacza to, że J.H. nie posiada legitymacji do udziału w tym postępowaniu. Interes prawny bowiem strony został zakreślony normą art. 127 ust. 7 prawa wodnego i nie ma możliwości poszerzania kręgu stron. Operat wodnoprawny będąc szczególnym środkiem dowodowym może być zakwestionowany jak każdy dowód sprawie, nie mniej jednak aby zanegować ustalenia w nim przyjęte nie można poprzestać jedynie na gołosłownych twierdzeniach, jak czyni to skarżący. Operat jest dowodem w sprawie administracyjnej przedkładanym przez inwestora, zaś inne podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym jako strony lub na prawach strony mają wynikającą z przepisów o postępowaniu dowodowym w administracji, możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych zmierzających do podważenia miarodajności tego dowodu np. w postaci opinii sporządzonej przez inną osobę posiadająca odpowiednią wiedzę (vide wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 363/06). Na tle natomiast innego dokumentu przewidzianego przez przepisy prawa materialnego tj. raportu o oddziaływaniu na środowisko w wyroku z dnia 11 lipca 2013r. sygn. akt II OSK 639/13 NSA wypowiedział się, że zastrzeżenia składane do raportu nie mogą być gołosłowne, tylko powinny być poparte np. kontrraportem lub ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże na wady raportu. Powinno to nastąpić w postępowaniu administracyjnym, a nie dopiero w postępowaniu sądowym bowiem sąd administracyjny nie przeprowadza już uzupełniającego postępowania dowodowego, za wyjątkiem przypadku z art. 106 § 3 p.p.s.a. Stanowisko przedstawione w przywołanym wyroku można odnieść bez zastrzeżeń także do operatu wodnoprawnego. Dopóty zatem skarżący nie zakwestionuje skutecznie ustaleń wynikających z operatu należy uznać, że nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] listopada 2008r. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd w oparciu o obszerne akta administracyjne posiada wiedzę o licznych postępowaniach administracyjnych toczących się z wniosku skarżącego, a dotyczących szeroko pojętego korzystania z rzeki Widawki zarówno przez skarżącego, jak i inne podmioty. Nie mniej jednak przedmiot niniejszego postępowania jest ściśle określony i dotyczy jedynie kwestii braku uprawnienia skarżącego do żądania stwierdzenia nieważności jednej z wielu decyzji wydanych w tej kwestii. Sprawa właściwości organu do wydania niniejszej decyzji podniesiona w skardze nie ma znaczenia dla prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Kwestionowaną w trybie nieważnościowym decyzję wydał starosta, a zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia. Stosownie zaś do art. 4 ust. 4 pkt 2) prawa wodnego właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. w stosunku do starostów realizują kompetencje organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Z tych wszystkich względów Sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.