IV SA/Wa 2160/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. Z. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia (...) października 2003 r. nr (...) w przedmiocie uchwały w sprawie wyznaczenia miejsc i placów targowych - oddala skargę - IV SA/Wa 2160/07 UZASADNIENIE Uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej w P. z dnia (...) października 2003 r. w sprawie wyznaczenia miejsc i placów targowych na terenie miasta P., ustalono, co następuje: (§1) 1. Wyznacza się stałe place targowe: przy ulicy (...) (duża targowica), przy ulicy (...) (kurzy targ), przy ulicy (...)(Manhattan). 2 Dopuszcza się handel w okresach przedświątecznych: tj. "Święta Bożego Narodzenia", "Wielkiej Nocy", "Święta Zmarłych" za okazaniem jednorazowych zezwoleń określających miejsce prowadzenia handlu. (§2) Zabrania się prowadzenia handlu poza miejscami wyznaczonymi w §1 uchwały. (§3) Naruszenie zakazu opisanego w §2 uchwały stanowi wykroczenie zagrożone karą grzywny przewidzianą w kodeksie wykroczeń i podlega rozpoznaniu w trybie przepisów postępowania w sprawach o wykroczenia. W uzasadnieniu uchwały w szczególności wskazano, iż zapis określający miejsca prowadzenia handlu spowoduje ograniczenie oraz wyeliminowanie stoisk handlowych usytuowanych w miejscach innych niż targowiska, a co za tym idzie będą zachowane warunki sanitarne i porządkowe. Uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej w P., nowelizującą Uchwałę z dnia (...) października 2003 r. ustalono, iż w okresie wiosennym i letnim w czasie zbiorów owoców miękkich, które posiadają krótki okres trwałości takich jak: truskawka, malina, czereśnia, wiśnia, zezwala się na handel producentom owoców na parkingu nad rzeką P. przy ulicy (...). Uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej w P. z dnia (...) czerwca 2006 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr (...) w sprawie wyznaczenia miejsc i placów targowych na terenie miasta P. znowelizowano uchwałę z dnia (...) października 2003 r. w ten sposób, iż §1 ust.2 tej uchwały otrzymał brzmienie: "Dopuszcza się handel w okresach: "Święta Bożego Narodzenia", "Wielkiej Nocy", "Święta Zmarłych" za okazaniem jednorazowych zezwoleń określających miejsce prowadzenia handlu. Dodano również w §1 uchwały z dnia (...) października 2003 r. po ustępie drugim ustęp trzeci w brzmieniu: "3. Jednorazowe zezwolenia wydaje się na okres od 10 dni przed świętami i do 3 dni po świętach, o których mowa w ust.2 Uchwały". W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż zmiana uchwały z dnia (...) października 2003 r. spowodowana jest koniecznością sprecyzowania terminów, na które wydawane są jednorazowe pozwolenia. Zaproponowane terminy odzwierciedlają w pełni potrzeby i oczekiwania osób odwiedzających rodziny i korzystających z zakupów okolicznościowych. Pismem z dnia 1 października 2007 r. A.Z. prowadząca działalność gospodarczą F. ulica (...) P. wniosła, na podstawie art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn.zm.), skargę na Uchwałę z dnia (...) października 2003 r. w brzmieniu uwzględniającym późniejsze nowelizacje, zarzucając jej: 1) naruszenie art.25 ust.1 i 2 oraz art.32 ust.1 i 2 Konstytucji R.P., 2) naruszenie art.6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz.1807). Uzasadniając zarzuty skarżąca podniosła, iż uchwała narusza interesy osób handlujących zniczami (w tym interes skarżącej), albowiem uniemożliwia prowadzenie tego handlu w sposób ciągły (czy chociażby w soboty, niedziele i święta inne niż wymienione w uchwale) w pobliżu cmentarza, a zatem w miejscu do tego najbardziej odpowiednim. Cmentarz w P. znajduje się w centrum miasta (przy ulicy (...)), place targowe zaś na obrzeżach miasta, co powoduje, iż popyt na znicze oferowane na targowiskach jest mały. Ponadto uchwała - wbrew art.32 ust.1 i 2 Konstytucji oraz art.6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - bezzasadnie uprzywilejowuje producentów owoców miękkich, którym zezwala się na handel na parkingu przy ulicy (...). Skarżąca wskazała również, iż uchwała nie respektuje konstytucyjnej zasady nieuprzywilejowywania jakiegokolwiek wyznania (art.25 ust.1 i 2 Konstytucji RP), poprzez niewskazanie konkretnych terminów wymienionych w niej świąt. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ podniósł, iż skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie (nie przesadza o takim interesie sam status przedsiębiorcy). Jednocześnie skarga nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na fakt, iż zaskarżona uchwała pozostaje w zgodzie z przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na uchwałę Rady Miasta P. na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje min. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art.3§2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona uchwała odpowiada prawu. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, odmiennie niż to wywodził organ w odpowiedzi na skargę, iż skarżąca ma interes prawny w sprawie, umocowujący ją do kwestionowania uchwały w trybie określonym w art.101 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do przywołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia -zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Interes prawny skarżącej jest konsekwencją faktu, iż prowadzi ona działalność gospodarczą na terenie P., a zaskarżona uchwała - co jest poza sporem - ogranicza możliwość prowadzenia przez nią działalności polegającej na obwoźnym handlu zniczami, reglamentując miejsca na terenie miasta, w których handel obwoźny jest dopuszczalny. Przepisy zarówno Konstytucji RP jak i ustawodawstwa zwykłego nie tylko chronią swobodę działalności gospodarczej, ale wręcz nakładają na organy administracji obowiązek zapewnienia tej działalności optymalnych warunków rozwoju. Stosownie do art.8 ust.1 ustawy o swobodzie gospodarczej organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierają mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców. Stosownie do art.9 ustawy wykonując swoje zadania, w szczególności w zakresie nadzoru i kontroli, organy administracji publicznej działają z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy. Oba przywołane przepisy prawa materialnego uznać należy za źródło interesu prawnego skarżącej. Jak już wcześniej wspomniano uchwała reglamentuje możliwość prowadzenia na terenie Miasta P. handlu obwoźnego i obnosnego. Akt ten ustanawia zasadę, iż handel ten prowadzony jest na wyznaczonych trzech targowiskach, a poza nimi tylko na zasadzie wyjątku w ściśle określonych terminach. Ocena legalności takiego rozwiązania wymaga skonfrontowania dwóch wartości: wspomnianej już wolności gospodarczej, tj. zasady o znaczeniu fundamentalnym z punktu widzenia gospodarki wolnorynkowej oraz samorządności, zasady w istotny sposób kształtującej ustrój demokratycznego państwa prawa. Odnośnie pierwszej z tych zasad powołać należy art.22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, art.6 ust.1 ustawy o swobodzie gospodarczej, zgodnie z którym podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, a także cytowane już wcześniej art.8 i 9 tej ustawy. Odnośnie zasady samorządności wskazać należy na art.15 ust.1 Konstytucji RP, zgodnie z którym (ust.1) ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. Zgodnie z art.16 ust.1 Konstytucji RP ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Zgodnie z ust.2 tego artykułu samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie z art.2 ust.1 - 2 ustawy o samorządzie gminnym gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, posiada osobowość prawną, a jej samodzielność gminy podlega ochronie sądowej. Doniosła rola samorządu terytorialnego znalazła swoje odzwierciedlenie w konstytucyjnym określeniu źródeł prawa obowiązującego w RP. Zgodnie z art. 87 ust.2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W konsekwencji powyższego art.40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zgodnie z ust.2 cytowanego artykułu na podstawie niniejszej ustawy (tj. ustawy o samorządzie gminnym) organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zgodnie z art.40 ust.3 ustawy w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Zgodnie z art.40 ust.4 przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. W nawiązaniu do powyższego należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała stanowi przepisy porządkowe, o których mowa w art.40 ust.3 o samorządzie gminnym, a zatem akt o randze prawa miejscowego. W trybie tym dopuszczalne jest w ocenie Sądu regulowanie przez radę gminy organizacji handlu obwoźnego i obnośnego w sposób, w jaki poczyniono to w zaskarżonej uchwały. Skoro bowiem korzystająca z konstytucyjnie chronionej samodzielności gmina jest gospodarzem na należącym do niej terytorium, to jest umocowana do regulowania różnego rodzaju sfer aktywności zamieszkującej ją ludności w sposób zapewniający ład i porządek. Nie ulega wątpliwości, iż działalność handlowa zarówno o charakterze stacjonarnym (sklepy, supermarkety, centra handlowe, itd), jak i mobilnym (handel obwoźny i obnośny) jednocześnie zaspakaja potrzeby konsumpcyjne społeczności gminnej, jak i stanowi źródło dochodów dla osób tę działalność prowadzących, czy też w związku z tą działalnością zatrudnionych. Znaczenie tejże działalności dla funkcjonowania oraz rozwoju gminy jest zatem bardzo istotne. Na organach gminy ciąży w związku z powyższym przede wszystkim obowiązek zapewnienia tej działalności jak najlepszych warunków do funkcjonowania, niemniej powyższe musi respektować konieczność zapewnienia odpowiednich warunków również dla innych sfer aktywności wspólnoty samorządowej (np. mieszkaniowej, komunikacyjnej, rekreacyjnej, itd.). Konsekwencją powyższego jest konieczność przyznawania przez właściwe organy gminy priorytetów dla danego rodzaju działalności na konkretnych terenach (powyższe odbywa się przede wszystkim w ramach planistycznych uprawnień gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego). Handel obwoźny i obnośny, posiadający z punktu widzenia konsumentów niewątpliwe zalety w tej postaci, iż zarówno lokalizacyjnie, jak i cenowo sprawnie dostosowuje się do ich oczekiwań, powoduje jednocześnie istotne uciążliwości w postaci pogarszania estetyki ulicy (prowizoryczne stanowiska handlowe), utrudnień w ruchu pieszym i samochodowym, czy też zaśmiecania. Za całkowicie usprawiedliwione w tym kontekście i racjonalne uznać należy działania organów gminy zmierzające do zorganizowania tego handlu w sposób jak najmniej konfliktowy, w szczególności poprzez umiejscowienie go na placach targowych z ewentualnością odstępstw od tej zasady (handel poza targowiskami), mającymi jednakże charakter reglamentowanego wyjątku. Tak też w niniejszej sprawie postąpiła Rada Miejska w P., uchwalając zaskarżoną uchwałę, której legalność nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, iż zawarcie w zaskarżonej uchwale odrębnych regulacji dotyczących handlu owocami miękkimi, zezwalających na częstsze prowadzenie tego handlu (częstsze w porównaniu z ustalonymi w uchwale ogólnymi zasadami prowadzenia handlu obwoźnego i obnośnego poza miejscami targowymi) narusza konstytucyjną zasadę równości podmiotów wobec prawa. Należy bowiem zauważyć, iż zasada ta sprowadza się do postulatu, aby prawo traktowało tak samo osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji faktycznej. Nie ma jednakże przeszkód, aby w różny sposób traktować osoby znajdujące się w różnej sytuacji faktycznej. O takim zróżnicowaniu można mówić, zestawiając handel zniczami oraz handel owocami miękkimi. Bez konieczności dokonywania pogłębionych analiz dostrzec można, iż czynnikiem różnicującym będzie tu zarówno sam asortyment, czy też skala podaży i popytu. Okoliczności te mogą stanowić dostateczne uzasadnienie dla różnicowania sytuacji handlujących. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, iż treść zaskarżonej uchwały narusza konstytucyjny zakaz uprzywilejowania jakiejkolwiek religii. Wątek ten nie został w skardze przedstawiony precyzyjnie, niemniej z zestawienia treści skargi z pismami kierowanymi przez skarżącą wcześniej do organu należy wnosić, iż skarżąca upatruje źródeł tego naruszenia w tym, iż uchwała nie wypowiada się na temat sposobu ustalania dat wymienionych w niej świąt religijnych, co sugeruje, iż w sposób dorozumiany uchwała traktuje wyłącznie o świętach rzymsko - katolickich. Należy w związku z powyższym podkreślić, iż zgodnie z art.25 ust.1 i 2 Konstytucji RP kościoły i inne związki wyznaniowe są równouprawnione a władze publiczne w Rzeczypospolitej zachowują bezstronność w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, zapewniając swobodę ich wyrażania w życiu publicznym. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie może co do zasady dyskryminować żadnej z religii, albowiem jej przedmiotem nie jest regulowanie sposobu publicznego wyrażania przekonań religijnych przez członków lokalnej społeczności, a jedynie uwzględnienie przy organizacji handlu obwoźnego i obnośnego poza targowiskami okresów rzeczywistego zwiększania zapotrzebowania miejscowej ludności na zaopatrywanie w tej formie, które występuje właśnie w okresach świąt religijnych rzymsko - katolickich. Należy podkreślić, iż wymienione w uchwale święta są dniami ustawowo wolnymi od pracy (art.1 pkt 1 lit. c, d, j, I, m ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy Dz.U. Nr 4, poz.28 z późn.zm.). W ustawie tej, podobnie jak w zaskarżonej uchwale nie wskazano terminu Święta Wielkiej Nocy (jest to święto ruchome), natomiast odmiennie niż w uchwale określono datę Świąt Bożego Narodzenia (25 i 26 grudnia, data odnosząca się niewątpliwie do świąt rzymsko -katolickich). Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.