IV SA/Wa 217/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anna Sękowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi D.K. i P.K. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Głównego Geodety Kraju z [...] grudnia 2015 r. znak: [...] (dalej również "zaskarżone postanowienie"), wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku D.K. i P.K. (dalej również "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Geodety Kraju z [...] października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia żądanych przez skarżących wyjaśnień, utrzymujące w mocy postanowienie z [...] października 2015 r. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Główny Geodeta Kraju decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta W. z [...] września 2010 r. nr [...] wydanej w przedmiocie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów położonych na terenie dzielnicy [...] w obrębie [...], w części dotyczącej działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...] (aktualnie nr [...] i [...]). D.K. i P.K., pismem z 14 września 2015 r. wystąpili do Głównego Geodety Kraju z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z [...] lipca 2015 r. w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Postanowieniem z [...] października 2015 r. Główny Geodeta Kraju odmówił udzielanie żądanych przez skarżących wyjaśnień, uznając, że żądanie wykraczało poza granice instytucji wyjaśnienia wątpliwości co do treści powyższej decyzji. Na skutek wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Geodeta Kraju, postanowieniem z [...] grudnia 2015 r., utrzymał w mocy własne postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący ani we wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z [...] lipca 2015 r., ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] października 2015 r. nie wskazali na żadną wątpliwość co od użytych wyrażeń czy niejasnych sformułowań utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia, stosownie do treści art. 113 § 2 k.p.a. W ocenie organu za taką wątpliwość nie sposób uznać pytania skarżących co do rozumienia pojęcia "zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów". Zdaniem organu w istocie skarżący domagają się zajęcia stanowiska co do skutków prawnych decyzji z [...] lipca 2015 r., a mianowicie czy w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] września 2010 r. zachodzi konieczność wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych skarżących i ich klasy bonitacyjnej, czy tylko w zakresie zmiany klasy bonitacyjnej. Główny Geodeta Kraju stanął na stanowisku, że dokonanie oceny skutków, jakie powoduje stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] września 2010 r. w zakresie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, wykracza poza zakres decyzji z [...] lipca 2015 r. Decyzja ta wydana w trybie nadzwyczajnym ograniczała się wyłączenie do oceny zgodności z prawem kwestionowanej decyzji Prezydenta W., pod kątem zaistnienia wad przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast kompetencje do oceny skutków decyzji z [...] lipca 2015 r. posiada organ prowadzący ewidencje gruntów i budynków, a więc w niniejszej sprawie Prezydent W. Skargę na postanowienie Głównego Geodety Kraju z [...] grudnia 2015 r. wywiedli D.K. i P.K. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 113 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową udzielenia żądanych wyjaśnień, podczas gdy analiza treści decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wydanej w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów wskazuje jednoznacznie na istnienie wątpliwości co do treści, sensu rozstrzygnięcia, niejednoznaczności jej skutków prawnych, - art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez brak dostatecznego i wyczerpującego wyjaśnienia w zaskarżonym postanowieniu, dlaczego w ocenie organu w stanie sprawy nie zachodzą żadne obiektywne wątpliwości co do treści decyzji uzasadniające odmowę udzielenia wyjaśnień zgodnie z wnioskiem skarżących. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli zarzuty skargi wskazując m.in. na niejednoznaczne rozumienie "gleboznawczej klasyfikacji gruntów", którego wyjaśnienia zaniechał Główny Geodeta Kraju. Skarżący podnieśli, że klasyfikacja gleboznawcza prowadzona na gruncie rozporządzenia Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. nr 19, poz. 97 ze zm.) oceniana w kontekście obowiązywania art. 2 pkt 12 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287) obejmowała, analogicznie jak dzisiaj, także postępowanie, którego celem było ustalenie klas bonitacyjnych gruntów, dla których elementem składowym były ustalenia co do rodzaju użytków gruntowych. Od ustalenia rodzaju użytków zależała bowiem, tak jak i dziś zależy, poprawność ustaleń klas bonitacyjnych. Dlatego też zmiana klasy gruntu związana ze zmianą użytku gruntowego nie mogła nastąpić bez uprzedniej zmiany tego użytku w postępowaniu w sprawie klasyfikacji gruntów i musiała zostać objęta treścią decyzji w sprawie klasyfikacji gruntów. W konsekwencji skarżący wyrazili przekonanie, że stwierdzenie nieważności takiej decyzji eliminuje wszelkie skutki ewidencyjne, które na jej podstawie zostały dokonane, tj. zmianę użytków gruntowych i klasę gruntu. Tymczasem skutek ten, jako efekt stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W., nie wynika z treści decyzji Głównego Geodety Kraju z [...] lipca 201 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu zwrot kosztów postępowania. Główny Geodeta Kraju w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej również jako "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie z [...] października 2015 r. nie naruszają prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 113 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Celem tej instytucji, na co wskazuje orzecznictwo i doktryna, jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy gdy, jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów, względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie wątpliwości nie może jednak prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, przykładowo przez jego uzupełnienie. Innymi słowy organ administracji w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest uprawniony i zobowiązany do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję i to w zakresie, w jakim została ona wydana oraz bez zastosowania zasad wykładni prawa - gramatycznej, logicznej, czy celowościowej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1529/10, z 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2372/10, wskazane orzeczenia oraz orzeczenia powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zaskarżone postanowienie dotyczyło wyjaśnienia wątpliwości decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, tj. decyzji Głównego Geodety Kraju z [...] lipca 2015 r. stwierdzającej, że decyzja Prezydenta W. z [...] września 2010 r. orzekająca o zmianie gleboznawczej klasyfikacji gruntów położonych na terenie dzielnicy [...] w obrębie [...] jest nieważna w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] (aktualnie [...] i [...]), stanowiących własność skarżących, albowiem została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na skutek wniosku skarżących z 14 września 2015 r. Z treści tego wniosku wynika, że był on konsekwencją tego, że Główny Geodeta Kraju wydając [...] lipca 2015 r. decyzję w trybie nadzoru odstąpił od oceny wszystkich zarzutów nieważności kierowanych przez skarżących wobec decyzji z [...] września 2010 r. Prezydenta W., a mianowicie nie odniósł się do zarzutu rażącego naruszenia art. 24a ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 55 i n. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, a także § 3 ust. 2, § 4 ust. 5, § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów w zw. z art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 10 k.p.a. oraz art. 49 k.p.a. Skarżący mając wątpliwości co do treści, a tym samym skutków jakie wywołuje decyzja z [...] lipca 2015 r. względem sytuacji prawnej gruntów skarżących, tj. czy stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2010 r. w przedmiocie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów eliminuje skutek ewidencyjny tej decyzji w zakresie podstawy zmiany użytków gruntowych skarżących i ich klasy bonitacyjnej, czy też tylko w zakresie zmiany klasy bonitacyjnej, wystąpili o ich wyjaśnienie do Głównego Geodety Kraju. W warunkach niniejszej sprawy, kwestią sporną było zatem rozstrzygnięcie czy żądanie skarżących zawarte we wniosku 14 września 2015 r. mieściło się w granicach trybu rektyfikacyjnego określonego w art. 113 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, trafna była ocena Głównego Geodety Kraju wyrażona w zaskarżonym postanowieniu, że żądanie skarżących zawarte we wniosku z 14 września 2015 r. wykraczało poza zakres kompetencji organu określonych w art. 113 § 2 k.p.a. Żądanie skarżących zmierzało w istocie do wskazania jakie czynności (działania) powinien podjąć Prezydent W. w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] września 2010 r. Tym samym uwzględnienie wniosku skarżących i zajęcie stanowiska przez Głównego Geodety Kraju w powyższej kwestii prowadziłoby do naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. Działając na podstawie tego przepisu organ nie mógł bowiem dokonać oceny stanu prawnego, a w szczególności określić jaki skutek ewidencyjny eliminuje decyzja z [...] lipca 2015 r., tj. w zakresie zmiany użytków gruntowych i ich klasy bonitacyjnej, czy tylko w zakresie zmiany klasy bonitacyjnej. Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że wątpliwość w zakresie niejednoznaczności skutków prawnych decyzji z [...] lipca 2015 r. wymagała wyjaśnienia. Oceny tej nie zmieniają wątpliwości skarżących co do rozumienia pojęcia "gleboznawczej klasyfikacji gruntów". Wywód skarżących w tym zakresie zmierza nie tyle do wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z [...] lipca 2015 r. ile do zajęcia merytorycznego stanowiska przez Głównego Geodety Kraju w zakresie skutków prawnych jakie zostały wyeliminowane decyzją nadzorczą. Takie kwestie nie mogły być przedmiotem rozważań w trybie rektyfikacji decyzji. To czy w uzasadnieniu decyzji Głównego Geodety Kraju z [...] lipca 2015 r. powinna być wprost zawarta ocena skutków prawnych stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej gleboznawczą klasyfikację gruntów, mogło być kwestionowane w skardze do sądu administracyjnego. Skarżący, mimo, że rozstrzygnięcie decyzji było dla nich korzystne, uprawnieni byli do zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego w części dotyczącej tylko uzasadnienia. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż co do zasady dopuszczalne jest zaskarżenie samego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 1998 r. sygn. akt I SA 1896/97 LEX nr 44519, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1707/06, z 28 lipca 2009 r. sygn. akt I FSK 892/09, z 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1005/08). Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak dostatecznego i wyczerpującego wyjaśnienia dlaczego w ocenie organu w niniejszej sprawie nie zachodzą żadne obiektywne okoliczności co do treści decyzji, Sąd uznał, że nie może on odnieść zamierzonego skutku. Główny Geodeta Kraju zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisko w tej kwestii wskazując, że ocena skutków jakie wywiera decyzja z [...] lipca 2015 r. w odniesieniu do danych ewidencyjnych należy do wyłącznej kompetencji Prezydenta W. jako organu prowadzącego ewidencje gruntów i budynków dla obrębu [...] w dzielnicy [...] w W. Takie stanowisko było prawidłowe. Kompetencje do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów posiadają starostowie (art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), a w miastach na prawach powiatu prezydenci miast (art. 92 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.). Na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2010 r., która stanowiła podstawę wpisu do ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] w dzielnicy [...] W. to Prezydent W., a nie Główny Geodeta Kraju zobowiązany jest do wyeliminowania skutków prawnych decyzji, której stwierdzono nieważność. Oznacza to konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów w odniesieniu do działek skarżących, oraz wydania rozstrzygnięcia, które stanowić będzie podstawę wpisu do ewidencji gruntów i budynków. Wyraźnie zaakcentować należy, że stwierdzenie, iż decyzja administracyjna dotknięta była wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniającymi jej nieważność w trybie i na zasadach określonych w k.p.a., oznacza usunięcie decyzji z obrotu prawnego i eliminacje jej skutków prawnych, tak jakby ona w ogóle nie została podjęta (skutek ex tunc). Sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu, w jakim się znajdowała przed jej wydaniem, a więc wraca do organu który wydał decyzję nieważną. Następnie, organ ten rozpatruje sprawę ponownie i - w zależności od przyczyny nieważności – bądź umarza postępowanie, bądź wydaje merytoryczne rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.