IV SA/Wa 2175/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy U. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy U. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2010 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2010 r. w części dotyczącej nie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych klas III, położonych w obrębie U., w granicach wydzieleń planistycznych oznaczonych symbolem [...],[...],[...] i [...], w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych załączonych do wniosku Wójta Gminy U. z [...] marca 2010 r., stanowiących jego integralną część. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wójt Gminy U. wystąpił z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych klas III położonych w obrębach U., W. i G. Marszałek Województwa [...], pismem z 26 marca 2010 r. pozytywnie zaopiniował przeznaczenie nierolnicze [...] ha wnioskowanych gruntów rolnych oraz negatywnie zaopiniował przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha wnioskowanych gruntów rolnych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podzielił pogląd Marszałka w tej sprawie i decyzją z [...] lipca 2010 r. wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych klas III położonych w obrębie G., W. i U. oraz nie wyraził zgody na przeznaczenie nierolnicze [...] ha gruntów rolnych klas III położonych w obrębie U. Pismem z 9 sierpnia 2010 r. Wójt Gminy U. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy w części, w której nie doszło do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia wnioskowanych gruntów. Ponownie rozpoznając sprawę Minister utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] lipca 2010 r. Odnosząc się do stanowiska Wójta podniósł, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego. Gdyby ustalenia studium były wiążące, to wystąpienie do Ministra z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, byłoby bezzasadne. Duże rozdrobnienie gospodarstw rolnych, również nie może być, w ocenie organu, argumentem za wyrażeniem takiej zgody ponieważ przede wszystkim województwa małopolskie i podkarpackie charakteryzuje się niewielką średnią Sygn. akt IV SA/Wa 2175/10 powierzchnią gospodarstwa rolnego i gdyby uznać to za trafny argument, zmianie przeznaczenia podlegałyby ogromne powierzchnie gruntów rolnych. Dalej organ odwoławczy podniósł, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do Wójta tej Gminy. To organy decydują, czy rozwój gminy będzie opierał się na podstawie miejscowego planu czy na decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku braku planu, gmina może ale nie musi wydawać decyzje o warunkach zabudowy. Brak zgody Ministra na zmianę przeznaczenia gruntów nie utrwala istniejącego stanu rzeczy. Obszar taki pozostaje terenem rolnym i winien zostać oznaczony na projekcie planu, co przy odpowiednich zapisach w części tekstowej planu wykluczy stosowanie takich praktyk jak podział nieruchomości rolnych na działki mniejsze niż określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami czy samowole budowlane. Nadto planowana lokalizacja zamierzeń inwestycyjnych wzdłuż ciągów komunikacyjnych nie prowadzi do koncentracji zabudowy, co jednoznacznie zobrazowane jest na załącznikach graficznych stanowiących integralna część wniosku Wójta. Minister wskazał również, że wszelkie opinie wydawane w niniejszej sprawie nie są wiążące dla organu wydającego decyzję, a stanowią jedynie część materiałów zgromadzonych w sprawie. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, iż z analizy publikacji Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w P. jednoczenie wynika, że gmina U. dysponuje gruntami słabszych klas bonitacyjnych tj. IV-VI, które łącznie zajmują ponad [...] % całkowitej powierzchni gruntów rolnych gminy, co w sposób oczywisty predysponuje je w pierwszej kolejności do przeznaczenia na cele nierolnicze. Grunty rolne najwyższych klas bonitacyjnych położone na obszarach wiejskich podlegają szczególnej, ustawowej ochronie, gdyż stanowią zaledwie 24,6% w skali kraju. Biorąc pod uwagę fakt, iż gleby zaliczane są do nieodnawialnych zasobów przyrody, istnieje konieczność objęcia ich szczególną ochroną oraz troską o zachowanie ich w dobrym i nienaruszonym stanie. W tym właśnie celu został uchwalona ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) - dalej w skrócie: ustawa o ochronie gruntów. W skardze Gmina U. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] września 2010 r. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, 7, 8, 15, 77, 80 i 107 K.p.a. oraz art. 6 i 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W uzasadnieniu skargi przedstawiono wnikliwą i szczegółową analizę rozpoznawanej Sygn. akt IV SA/Wa 2175/10 sprawy, wskazując na uwarunkowania prawne i faktyczne rozstrzygnięcia organu. Podkreślono, iż mimo obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w niewielkim zakresie odnosi się ono do przesłanek ustawowych wynikających z ustawy o ochronie gruntów. Organ nie rozpatrzył w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z K.p.a. materiału zgromadzonego w sprawie i nie odniósł się w sposób rzetelny do stanowiska skarżącej przedstawionego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, odniósł się do zarzutów skargi uznając je za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd stwierdził bowiem, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja dotknięta jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pk 4 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażenie, na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych i rolnych na cele nieleśne i nierolnicze następuje w formie decyzji administracyjnej (np. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 995/99, ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 173). Sąd rozpoznający sprawę niniejszą w pełni podziela ten pogląd, albowiem zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze rozstrzyga Sygn. akt IV SA/Wa 2175/10 sprawę co do jej istoty, a więc spełnia wymogi określone w art. 104 K.p.a. Władcze rozstrzygnięcie organu, wymienionego w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów, stanowi podstawę do dokonania zmian w przepisach prawa miejscowego. Organ wyrażający zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie uzgadnia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz prowadzi własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Postępowanie to toczy się w związku z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie w ramach tworzenia prawa miejscowego. Za takim stanowiskiem przemawia regulacja art. 7 ustawy o ochronie gruntów. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 3 powołanej ustawy wyrażenie zgody następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i wymaga współdziałania (poprzez wyrażenie opinii) innych organów. Konsekwencją przyjęcia, że postępowanie w sprawie wyrażenia zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów, toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest stwierdzenie, że w postępowaniu będącym przedmiotem oceny Sądu, nie brały udziału wszystkie podmioty mające przymiot strony, co stanowi przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji. Stosownie bowiem do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. mogą być przepisy prawa powszechnego, w szczególności prawa cywilnego rzeczowego (por. wyrok NSA z 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 378/09, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1017/09, uchwała składu 5 sędziów NSA z 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPK 19/01, ONSA z 2002 r., z. 2, poz. 68). Interes w załatwieniu sprawy zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych mają zatem, przede wszystkim, ich właściciele. Decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości. Jej brak ogranicza dysponowanie własnością, gdyż utrudnia obrót nieruchomościami, czy też uniemożliwia ich zabudowę. W związku z tym stwierdzić należy, że stronami w tego rodzaju sprawach winni być wszyscy właściciele (wieczyści użytkownicy) terenu, którego dotyczyło niniejsze postępowanie (pod. wyrok NSA z 16 lutego 2010 Sygn. akt IV SA/Wa 2175/10 r., sygn. akt II OSK 378/09; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1017/09). Skoro organ orzekający w sprawie, nie ustalił wszystkich stron postępowania, to tym samym z naruszeniem, określonej w art. 10 K.p.a., zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, nie zapewnił tym stronom udziału w każdym stadium postępowania. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w wypadku, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 28 i 10 K.p.a.), uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. bez względu na to, czy naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważywszy natomiast, iż wskazane uchybienie jest najdalej idące, przedwczesne stało się rozważanie merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze dotyczących naruszenia prawa materialnego, a także sygnalizowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku organ odwoławczy - ponownie rozpoznając sprawę -zastosuje się do oceny prawnej i wskazań w nim zawartych. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz 152 P.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało o treść art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.