IV SA/Wa 2176/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej K. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej "SKO") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy własną decyzję z [...] maja 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] (dalej "Wójt") z [...] lipca 2007 r. Zaskarżona decyzja została wydana na tle wskazanych poniżej uwarunkowań faktycznych i prawnych. Decyzją z [...] lipca 2007 r. na skutek rozpoznania wniosku K. G. (obecnie K.) Wójt ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewidzianej do realizacji na terenie części nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] położonej we wsi [...], gmina [...]. W dniu 17 grudnia 2012 r. zostało wszczęte przez SKO postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta. SKO decyzją z [...] maja 2013 r. stwierdziło nieważność decyzji ostatecznej Wójta z [...] lipca 2007 r. ustalającej warunki zabudowy. Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję własną z [...] maja 2013 r. SKO w uzasadnieniu decyzji wskazało, iż: - dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa miarodajny musi być dzień jej wydania, a zatem organ uwzględnia stan prawny i faktyczny właściwy w tym dniu; - w niniejszej sprawie SKO stwierdziło brak dowodu, by projekt decyzji o warunkach zabudowy zawierał załącznik graficzny, chociaż z treści wniosku p. K. G. (obecnie K.) wynika, że mapa w skali 1:1000 z zaznaczonymi granicami terenu objętego wnioskiem została złożona; - niespornym jest, że decyzja o warunkach zabudowy nie została zaopatrzona w prawidłową pod względem formalnym i merytorycznym analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także, iż do analizy tej nie została załączona część graficzna; - w skutek wezwania w przedmiocie brakujących załączników graficznych Wójt Gminy [...] przesłał trzy egzemplarze map w skali 1:500, w tym dwie opisane kolorem czerwonym i jedną stanowiącą kserokopię poświadczona za zgodność z oryginałem w dniu 29.01.2008; jedna z map stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z [...] lipca 2007 r. zaś z adnotacji zamieszczonej na drugiej z map wynika, iż została sporządzona później w ramach prowadzonego postępowania wznowieniowego przez Wójta Gminy [...]; trzecia mapa (poświadczona za zgodność) zawiera adnotację, iż linia zabudowy została ustalona ponownie dla terenu objętego wnioskiem, co stanowi o modyfikacji oznaczeń na tej mapie na skutek nowego postępowania; - decyzja Wójta z [...] lipca 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem organ był zobowiązany do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w sposób i na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), albowiem do decyzji o warunkach zabudowy, jako integralna jej część, nie zostały załączone wyniki analizy urbanistycznej w formie tekstowej i graficznej; załącznik graficzny nie został sporządzony, a także załączniki nie zawierają obligatoryjnego elementu w postaci podpisu osoby upoważnionej do jej wydania i jako takie nie mogą stanowić części decyzji; - znajdująca się w aktach sprawy analiza dotyczącą decyzji Wójta o warunkach zabudowy, mogłaby być uznana co najwyżej za wyniki tej analizy, gdyż nie wiadomo skąd przyjęto współczynniki; brak jest wskazania nr choćby jednej działki jaka została przyjęta do analizy; We wniesionej do Sądu skardze, K. K., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów. Skarżąca zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 40 § 2 K.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi skarżącej; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przekroczenie swobodnej oceny dowodów i wadliwe przyjęcie, że do decyzji nie zostały załączone wyniki analizy urbanistycznej, sporządzone w formie tekstowej i graficznej, podczas gdy decyzja Wójta została doręczona skarżącej wraz z załącznikiem graficznym w postaci mapy w skali 1:500 opatrzonej pieczęcią Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...] a sporządzone przez uprawnionego architekta, a które znajdują się w aktach administracyjnych posiadanych przez SKO; powyższego nie zmienia fakt późniejszej ich modyfikacji w toku postępowania wznowieniowego prowadzonego przed Wójtem Gminy [...]; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, w tym pominięcie mocy dowodowej znajdujących się w aktach wyników analizy urbanistycznej, nie odniesienie się do zarzutów z odwołania, a także poprzez uznanie, że brak podpisu osoby wydającej decyzję na jej załącznikach stanowi naruszenie tego przepisu; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu przestrzennego poprzez uznanie, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, podczas gdy materiał dowodowy w sprawie wskazuje, że rozmiar i charakter uchybień nie uzasadnia takiego stwierdzenia. W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymało stanowisko w sprawie oraz wniosło o oddalenie skargi. Pismem datowanym na dzień 27 listopada 2013 r. uczestnicy postępowania Z. O., A. O., W. T., H. T. i W. M. wnieśli o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podnieśli, że: - decyzja o warunkach zabudowy dotknięta była wadą polegającą na tym, iż Z. i A. O. oraz F. M. nie byli stroną postępowania; - decyzja Wójta w przedmiocie warunków zabudowy została wydana w odniesieniu do obszaru bezpośredniego zagrożenia powodziowego, 25 metrów od brzegu rzeki [...], a także, iż doszło do podwyższenia nawet o około 2 metry działki, czego efekty są widoczne do dziś i uciążliwe dla uczestników; - SKO wznowiło postępowanie dotyczące warunków zabudowy i wyznaczyło da rozpoznania inny organ, tj. Wójta Gminy [...], który po 5 latach postępowania w dniu [...] października 2012 r. wydał ponownie decyzję o warunkach zabudowy, zaś w trakcie postępowania ujawnionych zostało wiele nieprawidłowości, w szczególności łamania prawa w zakresie ustalonym przez ustawę z dnia 18 lipca - Prawo wodne (Dz.U. z 2012, poz. 145) oraz ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232); SKO w C. decyzją z [...] listopada 2012 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] i orzekło o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji Wójta z 2007 r. orzekając jednocześnie o jej nieuchyleniu z powodu upływu lat pięciu od jej doręczenia; - braki formalne i prawne w postaci niekompletnej dokumentacji, brak map, załączników i podpisów stanowi wystarczającą podstawę do unieważnienia decyzji z 2007 r.; również brak uzgodnienia decyzji z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Na rozprawie 20 stycznia 2014 r. pełnomocnik uczestników podniósł, iż ich zdaniem załączniki do decyzji zostały sporządzone później, po wydaniu decyzji z 2007 r., zaś uczestnik postępowania W. T. oświadczył, iż do decyzji, którą otrzymał nigdy nie były dodane żadne załączniki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji nie można pominąć faktu, że przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3 poz. 36). W konsekwencji dokonując oceny legalności decyzji powinno mieć się na względzie wyżej przytoczone przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja w istocie dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w oparciu o przepisy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To zatem wystąpienie oczywistej sprzeczności treści decyzji Wójta z uregulowaniami wskazanymi w ww. przepisach mogłoby stanowić podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Tymczasem, w ocenie Sądu, takiej sprzeczności nie wykazano. Należy bowiem odróżnić ww. kwestię, od wystąpienia istotnych naruszeń proceduralnych, w tym umożliwiających wzruszenie danego aktu administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., od rażącego naruszenia prawa skutkującego jej nieważnością wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawą do stwierdzenia nieważności przez SKO było bowiem stwierdzenie braku wyników analizy urbanistycznej w formie tekstowej i graficznej jako elementu decyzji, albowiem analiza pozostająca w aktach sprawy nie została podpisana przez Wójta, ani inną osobę działającą z woli tego organu. Sąd w niniejszej sprawie nie podziela poglądu, że brak podpisu na załączniku do decyzji organu I instancji, biorąc pod uwagę, że jego treść jest integralnie powiązana z osnową tej decyzji jak i jej uzasadnieniem, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym zakresie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 7 marca 2008 r., II OSK 1742/06, który dotyczył braku podpisu na załączniku do decyzji o warunkach zabudowy, jak również w wyroku NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 2553/10, który mimo, że dotyczył braku podpisu na załącznikach do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to także ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Sam bowiem brak podpisu na załączniku nie stanowi naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przepis ten reguluje przede wszystkim kwestię podpisu decyzji jako jej koniecznego składnika. Należy przy tym zauważyć, iż o integralności ww. załączników przesądza § 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś treść art. 54 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie przepis ten wyraźnie wskazuje, że analiza urbanistyczna w formie tekstowej i graficznej stanowią załącznik do decyzji. Sąd w niniejszym składzie stwierdza, iż w aktach sprawy administracyjnej znajdują się załączniki w postaci analizy urbanistycznej do decyzji Wójta. Pomimo, iż akta administracyjne żadnego z organów nie można uznać za uporządkowane, zaś karty nie są ponumerowane, bez wątpienia załącznik w postaci analizy urbanistycznej w formie graficznej znajduje się z teczce SKO opisanej jako "Skoroszyt" z oznaczeniem daty wpływu "2012-11-28" oraz "O. A., [...]" w "koszulce biurowej" zaraz za pismem Prezesa SKO z dnia 12 marca 2013 r. Z kolei załącznik w postaci ww. analizy w wersji tekstowej znajduje się w segregatorze koloru zielonego wpięty bezpośrednio do segregatora zaraz za przedmiotowa decyzją Wójta umieszczoną również w "koszulce biurowej". Należy również stwierdzić, iż oba załączniki są opisane w sposób, który nie budzi żadnych wątpliwości, co do ich związku z osnową tej decyzji, jak i jej uzasadnieniem, o czym świadczy adnotacja zawarta na nich "Załącznik do decyzji nr [...] z [...].07.2007r. o warunkach zabudowy" opatrzone podpisem i pieczątką imienną mgr inż. arch. A. K. Tym samym brak podpisu na ww. załącznikach osoby wydającej decyzję jest naruszeniem przepisów postępowania, lecz w żadnym przypadku nie jest do zaakceptowania w polskim porządku prawnym uznanie, iż jest to przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z uwagi na brak załączników do niej. Jednocześnie należy stwierdzić, iż lakoniczne stwierdzenie SKO o tym, że powyższa analiza urbanistyczna nie spełnia wymogów określonych w ww. rozporządzeniu nie może zostać uznana za wystarczające do stwierdzenia kwalifikowanej wadliwości. Należy przy tym podkreślić, iż sama wadliwość sporządzenia analizy urbanistycznej bez wskazania naruszenia konkretnych norm prawnych oraz wagi tych naruszeń w odniesieniu do gospodarczych lub społecznych skutków (wadliwe ustalenie warunków zabudowy), których nie można pogodzić w praworządnym nie może determinować stwierdzenia o rażącym naruszeniu prawa. W odniesieniu do podniesionego przez Skarżącą zarzutu naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. należy przypomnieć. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że doręczenie decyzji stronie, nie zaś jej pełnomocnikowi nie powoduje samo z siebie nieważności postępowania, Jest to bowiem uchybienie, które wpływa na ustalenie terminu do wniesienia odwołania lub skargi. Odnosząc się do argumentów uczestników postępowania należy wskazać, że podnoszenie zarzutu "sfałszowania" załączników i ich późniejszego włączenia do akt postępowania winno zostać stwierdzone we właściwym postępowaniu. Tymczasem brak takiego ustalenia powoduje, obowiązek domniemania, że w dacie wydania decyzji owe załączniki, znajdujące się w aktach administracyjnych i opatrzone podpisem osoby ją sporządzającej, były integralną częścią decyzji wydanej przez organ I. instancji. Również podnoszony przez uczestników postępowania zarzut nieuzgodnienia decyzji Wójta z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie może być uznany za trafny. Brak wymaganego stanowiska, co do zasady, nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz do ewentualnego wznowienia postępowania. Wynika to z brzmienia art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. i zasady nie konkurencyjności trybów nadzwyczajnych Ostatecznie należy stwierdzić, że podnoszone przez uczestników postępowania zarzuty odnośnie treści samej decyzji mogą być zasadne, jednak najpierw organ administracji musi przeprowadzić w sposób przewidziany przepisami prawa postępowanie i wypowiedzieć się w tym przedmiocie, stosownie do poczynionych ustaleń. Na chwilę obecną wypowiedzenie się przez Sąd, co do formułowanych przez uczestników zarzutów byłoby przedwczesne. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził zatem naruszenie przez organ przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 K.p.a. w następstwie orzeczenia o nieważności bez faktycznego wyjaśnienia, czy zachodzą materialne przesłanki wskazane w art. 156 § 2 K.p.a. Sąd uchylił jedynie zaskarżoną decyzję. W skardze nie wykazano bowiem, ani Sąd nie dopatrzył się z urzędu, aby uchylenie decyzji ją poprzedzającej było niezbędne do końcowego rozpoznania sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej wcześniej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) w pkt 3 sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.