IV SA/Wa 2192/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2017 r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] października 2017 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie kamienicy mieszkalnej o 2 kondygnacje na terenie działki o nr ew. [...], obr. 5-06-04 przy ulicy W. [...] w W., dalej "planowana inwestycja". Powodem odmowy uzgodnienia było stwierdzenie przez organ, że przedmiotowa kamienica jest zabytkiem (art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Wybudowana została ok 1925 r. i była niezniszczona podczas II wojny światowej. Budynek jest murowany, pięciokondygnacyjny sześcioosiowy z oficyną, nakryty dachem dwuspadkowym nad oficyną, pulpitowy. Elewacja frontowa w układzie horyzontalnym podzielona została 3 gzymsami na 3 strefy: trzy kondygnacje mieszkalne z pseudolizenami, w części środkowej kondygnacja poddasza. Budynek położony jest w granicach terenu objętymi ulicami [...], [...]., [...]., [...], [...], [...], - wpisanego do rejestru zabytków pod nr C-45 z uwagi na osadnictwo średniowieczne i nowożytne. Zdaniem organu uzgadniającego nadbudowa kamienicy o 2 kondygnacje (druga wycofana w stosunku do lica) zmieni w sposób trwały jej gabaryty i wpłynie negatywnie na wartości zabytkowe tego obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Zachowana skala kamienicy stanowi o jej autentyzmie jako zabytku i jest świadectwem sposobu kształtowania tej części miasta w latach 20 tych XX wieku. Zachowana kompletna forma i skala zabudowy stanowi główny walor zabytkowy tego obiektu, który może zostać utracony w wyniku realizacji przedsięwzięcia o parametrach określonych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ stwierdził, że uzgodniona przez Stołecznego Konserwatora Zabytków postanowieniem nr [...] z [...] maja 2017 r. dobudowa zewnętrznego dźwigu windowego nie zmienia w sposób zasadniczy historycznej bryły budynku i nie ingeruje w jego wysokość. Dźwig ma być zbudowany od podwórza (pow 5 m. kw) i nie wymaga to ingerencji w bryłę budynku (wysokość zrównana z wysokością budynku). Poza tym konserwator konsekwentnie chronił bryłę budynku ponieważ odmówił, postanowieniem nr [...] uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie szybu windowego od strony podwórza o wysokość 2 m ponad poziomem zabytkowej kamienicy. Poza tym kamienica ujęta została w gminnej ewidencji zabytków utworzonej na podstawie zarządzenia Prezydenta m. [...] nr [...] z [...] lipca 2012 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł W. [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że: - przedmiotowa kamienica nie jest wpisana do rejestru zabytków a nadbudowa w żaden sposób nie narusza układu C-45 wpisanego z uwagi na osadnictwo średniowieczne i nowożytne ponieważ odbywa się po jego istniejącym obrysie; -nadbudowa kamienicy wymaga wybudowania windy osobowej poza obrysem istniejącej zabudowy; - inwestycja polegająca na budowie windy jest ostateczna; -kamienica ujęta jest w gminnej ewidencji zabytków ale nie przedstawia wartości historycznej, nie charakteryzuje się żadnymi charakterystycznymi dla okresu dla którego powstała detalem lub innym rozwiązaniem architektonicznym; -rozbudowa uratuje kamienicę przed dalszą degradację i odtworzy jej oryginalny wygląd; -sąsiednia zabudowa jest wyższa niż projektowana inwestycja co czyni niezasadnymi stwierdzenia organu co do nieprzemyślanej zmianie wysokości budynku; -dodanie dwu kondygnacji, w tym jednej wycofanej, przywróci rangę kamienicy w pierzei ulicy [...], nie obniży wartości historycznych obiektu a wprost przeciwnie, poprzez renowację oryginalnej tkanki, fasady, istniejących balkonów i klatek schodowych i wszystkich części wspólnych ewidentnie je podniesie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przedmiotem rozpoznania w kontrolowanej przez Sąd sprawie jest postanowienie o odmowie uzgodnienia przez organy ochrony konserwatorskiej decyzji o warunkach zabudowy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2017.1073 ), dalej "p.z.p." w zw. z art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U.2017.2187 ). Zgodnie z tymi przepisami konserwator zabytków uzgadnia projekt decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji gdy dotyczy on obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków o których mowa w art. 7 drugiej z ustaw. I tak, jak wynika z obu postanowień kamienica przy ulicy [...] [...] znajduje się na obszarze objętym strefą ochronną terenu znajdującego się pomiędzy ulicami [...], [...], [...], [...], [...], [...], - wpisanego do rejestru zabytków pod nr C-45 z uwagi na osadnictwo średniowieczne i nowożytne. Co prawda skarżący temu nie zaprzecza ale wobec braku w aktach sprawy decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie sposób stwierdzić co jest przedmiotem ochrony. W tym zatem zakresie postanowienie nie poddaje się żadnej kontroli. Jak wynika z postanowienia organu II instancji kamienica wpisana jest też do gminnej ewidencji zabytków. W aktach znajduje się karta adresowa zabytku nieruchomego z którego wynika że dom powstał w 1925 r. Odnajdujemy także wydruki fotograficzne obrazujące obecny i projektowany wygląd kamienicy. Organ uzgadniający, tak jak każdy inny organ ma obowiązek dokonania ustaleń faktycznych mających wpływ na treść rozstrzygnięcia w tym oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy w świetle ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem Sądu ustalenia dokonane przez organ uzgadniający naruszają art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. gdyż nie znajdują uzasadnienia w zebranych dowodach. Gminna ewidencja, stanowi spis obiektów zabytkowych prowadzonych przez gminę. Wpis do niego następuje na podstawie zarządzenia, czyli aktu wewnętrznego prezydenta, burmistrza lub wójta (zależnie od rodzaju gminy). Do ewidencji, zgodnie z art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wpisuje się trzy kategorie obiektów: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru zabytków, 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wpis do gminnej ewidencji zabytków – inaczej, niż wpis do rejestru zabytków – nie nakłada na właściciela obowiązków związanych np. z konserwacją zabytku to z punktu widzenia możliwości przebudowy lub rozbudowy obiektu wprowadza niemal identyczne ograniczenia, jak rejestr zabytków. Skutkuje mianowicie tym, że zarówno uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jak i pozwolenia na budowę (art. 39 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane) wymagają uzgodnienia z konserwatorem. Wpis danego obiektu do gminnej ewidencji zabytków nie oznacza jednak automatycznie zakazu jakiejkolwiek ingerencji w taki obiekt. Gminna ewidencja zabytków służy do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Zawarte w niej wpisy prowadzą de facto do ograniczenia uprawnień właścicielskich. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r., VII SA/Wa 2652/12, LEX nr 1352709, postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2014 r., II OSK 1521/14, LEX nr 1767407). Oznacza to, że za każdym razem organ musi rozważyć czy rzeczywiście z punktu widzenia zasad ochrony zabytków istnieje konieczność ograniczenia konstytucyjnych praw właściciela nieruchomości do korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 K.c. i 21 § 1 Konstytucji R.P.). Tymczasem organ ochrony konserwatorskiej poza powołaniem się ogólnie na wpis kamienicy do gminnej ewidencji zabytków i objęcie tego terenu strefą ochronną terenu znajdującego się pomiędzy ulicami [...], [...], [...], [...], [...], [...] z uwagi na osadnictwo średniowieczne i nowożytne, przedwcześnie zdaniem Sądu uznał, że podniesienie wysokości kamienicy zmieni jej gabaryty i wpłynie negatywnie na wartości zabytkowe obiektu. Zdaniem organu, kompletna forma i skala zabudowy stanowi walor zabytkowy tego obiektu który może być utracony w wyniku jego realizacji. Zabytkiem zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest "nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową". Nietrudno zauważyć, że definicja ta ma bardzo uznaniowy charakter. Skarżący kwestionuje ustalenia organu dotyczące przyjęcia, że kamienica jest zabytkiem. Istotnie kamienica wpisana jest do gminnej ewidencji zabytków a ta, o czym była mowa wcześniej, służy do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Taki wpis nie stanowi formy ochrony zabytków wymienionych w art. 7 ustawy o ochronie zabytków. Jak widać na zdjęciach czy choćby zdjęciach z google, do kamienicy tej (od strony lewej) przylega budynek znacznie wyższy niż budynek będący przedmiotem inwestycji. Podobnie rzecz się ma po stronie prawej budynku. Jak widać na tych zdjęciach budynki przy ulicy Wilanowskiej nie tworzą w zakresie bryły jednolitej i zharmonizowanej zabudowy a przecież i ten teren jest prawdopodobnie objęty ochroną konserwatorską. Jeżeli tak, to już wcześniej doszło do zmiany formy i skali zabudowy na tym terenie, co oznacza, że okoliczności te powinny być uwzględnione przy ocenie istnienia podstaw do udzielenia pozytywnego uzgodnienia. Poza tym organ dokonał oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy mając wyłącznie na uwadze fakt podwyższenia zabudowy. Organ natomiast powinien rozważyć proponowany przez inwestora projekt jako całość. Nawiasem mówiąc w postanowieniu Prezydenta miasta [...] z [...] października 2017 r., nr [...], na które powołuje się organ a dotyczącego odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na budowę dźwigu osobowego, organ powołał się na objęcie terenu ochroną prawną z uwagi na występowanie pod powierzchnią gruntu nawarstwień kulturowych dokumentujących historię tego miejsca w epoce brązu, wczesnego średniowiecza i średniowiecza i wpis do gminnej ewidencji gruntów. Treść tego postanowienia potwierdza poważne wątpliwości co do przedmiotu ochrony w niniejszym postępowaniu. Występowanie nawarstwień gruntu w sytuacji w której budynek został wybudowany oznacza, że zostały one przykryte znaczenie wcześniej i samo podwyższenie tego budynku nie zmieni ani nie wpłynie na tego rodzaju walory historyczne. W związku z tym, mając powyższe na względzie, organ powinien: -wskazać co jest (jakie wartości) przedmiotem ochrony gdyż z uzasadnienia postanowienia nie wynika czy organ miał na względzie ochronę wynikającą z wpisu do gminnej ewidencji gruntów czy też ochronę terenu C -45 i czy zasadne jest twierdzenie skarżącego, że kamienica nie jest zabytkiem ponieważ nie narusza układu terenu C 45; -ustalić zakres tej ochrony; -dołączyć wypis z rejestru zabytków dla tego terenu; -ocenić, czy biorąc pod uwagę zakres ochrony i wyżej opisane okoliczności związane z istniejącym na danym terenie sposobem zabudowy, istotnie z punktu widzenia zasad ochrony zabytków konieczne jest ograniczenie możliwości rozbudowy ze względu a ochronę konserwatorską. Mieć także należy przy tym na uwadze, że inwestor deklaruje remont całej kamienicy, co istotnie wpłynie na jej walory architektoniczne i zdaniem Sądu wpłynie istotnie na wygląd kamienicy. Z tych względów i na podstawie art. 145 1 pkt 1c, 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 j.t.), dalej "P.p.s.a.". O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. (koszty wpisu w wysokości 100 zł. ).