IV SA/Wa 2193/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda [...] – po rozpatrzeniu odwołania M. S. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu w G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2014r. w sprawie wyrażenia zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielnie zezwolenia na wykonanie czynności związanych z założeniem i przeprowadzeniem linii napowietrznej elektroenergetycznej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. [...] S.A. zwróciła się z wnioskiem do Starosty G. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w M., gmina J., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha będącej własnością M. S. na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego jakim jest wykonanie czynności związanych z założeniem i przeprowadzeniem przez tę działkę linii napowietrznej elektroenergetycznej. Inwestor nie uzyskał bowiem zgody właścicielki na powyższe czynności. Pierwszą decyzją wydaną przez Starostę G. nr [...] z dnia [...] października 2013r. uwzględniono wniosek i ograniczono korzystanie z wymienionej działki. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że decyzja powinna dotyczyć jedynie terenu objętego planowaną inwestycją, nie zaś całej działki. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta G. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014r. działając na podstawie 124 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603), dalej u.g.n. orzekł o wyrażeniu zgody na ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w M., gmina J., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha w pasie technologicznym o powierzchni [...] ha poprzez zezwolenie [...] S.A. na wykonanie czynności związanych z założeniem i przeprowadzeniem przez wymienioną działkę napowietrznej linii elektroenergetycznej [...], w tym podwieszenia przewodów tej linii zgodnie z załączonym do decyzji załącznikiem mapowym. Decyzja ta objęła także zezwolenie na prawo wstępu na nieruchomość w celu wykonania prac budowlano-montażowych związanych z założeniem i przeprowadzeniem tej linii. W uzasadnieniu organ wskazał na zapisy obowiązującego planu miejscowego Gminy J. stanowiącego część uchwały Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] czerwca 2003r. zgodnie z którymi sporna działka stanowi teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Plan przewiduje i dopuszcza modernizację i przebudowę sieci i urządzeń elektroenergetycznych zgodnie z docelowym zapotrzebowaniem w uzgodnieniu i na warunkach właściwego Zakładu Energetycznego. Strony podjęły negocjacje, które nie przyniosły skutku. Brak porozumienia między inwestorem, a właścicielką działki wypełnił przesłankę zawartą w art. 124 ust. 3 u.g.n. Ograniczeniu podlega jedynie pas technologiczny, nie zaś cała działka. Taki przebieg linii napowietrznej wynika z planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do możliwości wykupu działki Starosta stwierdził, że wykup możliwy jest wówczas gdy w związku z nową inwestycją niemożliwe jest korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, bo inwestycja polega jedynie na wymianie istniejących przewodów. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. S. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda M. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu w G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2014r. Organ podkreślił, że warunkiem koniecznym ubiegania się o wydanie zezwolenia ograniczającego sposób korzystania przez właściciela lub użytkownika wieczystego z nieruchomości jest realizacja celu publicznego wyszczególnionego w art. 6 u.g.n., a co najważniejsze zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy takim brzmieniu przepisów nie ma znaczenia jaki podmiot realizuje ten cel. Organ dalej stwierdził, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego stosownie do art. 6 ust. 2 u.g.n. Planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z zapisami planu miejscowego. Zostały przeprowadzone rokowania z właścicielem, nie zakończyły się one podpisaniem umowy cywilnej. Podkreślono, że przeprowadzenie rokowań stanowi przesłankę wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Organ przedstawił dokładnie wszystkie czynności związane z prowadzonymi rokowaniami. Pismem z dnia 13 maja 2013r. pełnomocnik inwestora poinformował o zakończeniu rokowań. Organ dalej podkreślił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zdemontowaniem istniejącej linii elektroenergetycznej oraz podwieszeniu nad nieruchomością przewodów i osprzętu nowej linii, a także na jej funkcjonowaniu po wybudowaniu w obszarze pasa technologicznego o szerokości 18m. Wobec powyższego przebudowa linii to nowe roboty budowlane, dla wykonania których niezbędne jest uzyskanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Nie można przyjmować, że fakt istnienia napowietrznej linii oznacza, że inwestycja celu publicznego została już zrealizowana. Cel publiczny to nie tylko budowa obiektów lub urządzeń, lecz także ich przebudowa, remont, modernizacja w celu zapewnienia możności ich ciągłej, niezakłóconej eksploatacji. Odnosząc się do zarzutów M. S. stwierdzono, że pomiędzy sprawami o ustanowienie służebności przesyłu i o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania istnieje związek, lecz jednocześnie w postępowaniu administracyjnym istnieje zasada, że organ wydaje decyzję z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zdaniem organu toczące się postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż ten ostatni przepis nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. W kwestii możliwości wykupu działki to żądanie wykupu nieruchomości ma charakter cywilny i nie wszczyna postepowania administracyjnego. Ponadto roszczenie to może powstać po fizycznym posadowieniu urządzeń, a tym samym po wydaniu decyzji w trybie art. 124 u.g.n. Na powyższą decyzję Wojewody [...] M. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o zmianę lub uchylenie obydwu decyzji wydanych w sprawie, zarówno zaskarżonej, jak również decyzji Starosty G. z dnia [...] czerwca 2014r., a także o zobowiązanie organu działającego w imieniu Skarbu Państwa do przedstawienia propozycji wykupu gruntów w związku z wydaną decyzją. W uzasadnieniu skargi skarżąca twierdzi, że wydanie decyzji administracyjnej w tej sprawie jest niemożliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy ustanowienia służebności przesyłu. Zarzuca, że wydaną decyzją naruszono jej prawo własności gwarantowane Konstytucją RP. Obszerna część wywodów uzasadnienia prezentuje omówienie, z przytoczeniem stanowiska orzecznictwa i doktryny, istoty wprowadzonej ustawą z dnia 30 maja 2008r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 731) do Kodeksu cywilnego instytucji służebności przesyłu. Na zakończenie wskazała, że do chwili obecnej nie okazano jej planu miejscowego, zwróciła także uwagę na dokonany wpis tego ograniczenia w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej działki. Wpis taki pozbawia ją możliwości korzystnego zbycia nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. Dz. U. z 2014r., poz. 1647) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdza, że zarzuty w niej podniesione nie są zasadne, a jednocześnie nie stwierdzono, aby wystąpiły przesłanki do wyeliminowania zaskarżonej decyzji niezależnie od argumentacji przytoczonej w skardze. Dyspozycja art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Wskazuje na to brzmienie zdania drugiego art. 124 ust. 1 u.g.n., według którego, ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia korzystania nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (vide wyrok NSA z 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 664/08). Z tych względów zasadnie w drugiej decyzji wydanej przez Starostę G. sprecyzowano obszar ograniczenia sposobu korzystania z działki skarżącej do pasa technicznego szerokości 18 m zgodnie z załącznikiem graficznym obrazującym przebieg tego pasa ograniczenia. Dalej zasadnie organ przy stosowaniu art. 124 ust. 1 u.g.n. zwrócił uwagę na konieczność pozostawania planowanej inwestycji w zgodzie z zapisami planu miejscowego, jeżeli obowiązuje on na danym terenie. Organ uzyskał wypis ze zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy J. uchwalonej uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] czerwca 2003r. (k. 47 akt administracyjnych) i doszedł do uprawnionego wniosku, że wnioskowane ograniczenie nieruchomości skarżącej pozostaje w zgodzie z zapisem tego planu. Przewiduje on bowiem w pkt III pkt 3 lit. b) modernizację i przebudowę sieci i urządzeń elektroenergetycznych zgodnie z docelowym zapotrzebowaniem w uzgodnieniu i na warunkach właściwego zakładu energetycznego. Wypis stanowi dowód w aktach sprawy i skarżąca bez żadnych przeszkód mogła się z nim zapoznać jako strona postępowania. Przepis art. 73 § 1 k.p.a. stanowi, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Tym samym skarżąca korzystając ze swojego statusu strony postępowania mogła w każdym czasie zapoznać się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Jako bezsporne pozostawało zakwalifikowanie inwestycji jako spełniającej kryteria inwestycji celu publicznego. Następną przesłanką wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. jest brak zgody na korzystanie z nieruchomości jej właściciela lub wieczystego użytkownika. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy w ogóle nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. (vide wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2015r. sygn. akt II SA/Rz 1099/14 i przywołane tam orzecznictwo). Stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem (użytkownikiem wieczystym), które przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Ich przedmiotem jest udzielenie przez właściciela zgody na wykonanie prac związanych z realizacją na jego gruncie inwestycji infrastrukturalnej. Podkreślenia wymaga, że u.g.n. nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Pojęcie to występuje również w prawie cywilnym (choć obecnie zastąpione terminem "negocjacje"), gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników (por. K. Piasecki (w:) Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze 2003). Z tego względu należy moment rozpoczęcia rokowań wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. W orzecznictwie przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 u.g.n. (vide ponownie wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2015r. sygn. akt II SA/Rz 1099/14). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie uczyniono zadość obowiązkowi przeprowadzenia rokowań, co otworzyło drogę do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do zastąpienia tej zgody rozstrzygnięciem administracyjnym. Skarżąca podnosi, że przed zawarciem z nią służebności przesyłu nie było możliwe wydanie decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z jej działki. Innymi słowy przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. jest czynność w postaci ustanowienia prawa rzeczowego jakim jest służebność przesyłu. Stanowisko powyższe jest błędne. Otóż koniecznym warunkiem ograniczenia własności w trybie art. 124 u.g.n. jest jedynie przeprowadzenie rokowań z właścicielem nieruchomości obciążonej. Rokowania te mogą się natomiast zakończyć na różne dopuszczone przez strony sposoby, w tym także ustanowieniem służebności przesyłu. Ustawodawca przewidział w ten sposób możliwość dobrowolnego udostępnienia nieruchomości celem realizacji inwestycji celu publicznego, natomiast rozstrzygnięcie władcze organu administracji publicznej zarezerwował na wypadek odmowy ze strony właściciela wyrażenia zgody na taki rodzaj ograniczenia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Zatem wręcz odmiennie niż wywodzi skarżąca - brak służebności przesyłu warunkuje wydanie decyzji. W innym wypadku – jeśli strony uregulowałyby wzajemne prawa i obwiązki w drodze służebności – wydawanie decyzji ograniczającej sposób korzystania byłoby bezprzedmiotowe. Tym samym, jak słusznie ocenił organ, nie występuje związek pomiędzy ustanowieniem służebności, a wydaniem decyzji polegający na tym, że bez ustanowienia służebności starosta nie jest władny procedować w przedmiocie ograniczenia własności. Jeśliby bowiem taka służebność została ustanowiona na skutek prowadzonych rokowań – odpadłyby podstawy faktyczne do wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n. Wywody skargi omawiające prawo rzeczowe w postaci służebności przesyłu były zupełnie nieprzydatne przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji. W kwestii wpisu w księdze wieczystej sąd administracyjny nie ma uprawnień do wypowiadania się. Sąd kontroluje jedynie legalność decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zgodnie z kompetencją określoną w art. 3 p.p.s.a. Nie wchodzi w zakres tej kontroli wpis w księdze wieczystej, które to czynności mieszczą się w kognicji sądów powszechnych. Faktem jest natomiast, że z art. 124 ust. 7 u.g.n. wynika, iż decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zezwolenie było udzielone na wniosek tej jednostki. Ostateczną zaś decyzją jest decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 k.p.a.). Tym samym wpis do księgi wieczystej następuje po wydaniu decyzji, którą Sąd obecnie kontroluje i która posiada walor ostateczności. Skarżąca powołuje się na konstytucyjną ochronę prawa własności. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej ustanawiając prawo ochrony własności, stanowi o dopuszczalności ingerencji w to prawo przez jego ograniczenie. Postanowienie art. 64 ust. 3 Konstytucji, że ograniczenia mogą być ustanowione tylko w ustawie przesądza o tym, że dopuszczalność ingerencji w prawo własności musi mieć podstawy w regulacji ustawowej. Nie oznacza to jednak, że ograniczenie prawa własności ma wynikać z mocy samego prawa. Dopuszczalność ograniczenia prawa własności może nastąpić w wyniku działania organów władzy publicznej, podjętego w ustanowionych w ustawach formach prawnych i w oparciu o przepis prawa materialnego. Podstawy do ingerencji w prawo własności ustanawia wiele aktów o randze ustawowej i jednym z nich jest u.g.n. Z tych wszystkich powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.