IV SA/Wa 2199/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego T. z siedzibą M. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia krzewów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego T. z siedzibą M. kwotę 300 (trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 82 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 82 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz art. 20 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 32, poz. 159), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia drzew. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wskazał, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nakazał Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K., Zarząd Zlewni [...] usunięcie przerostów wiklinowych o powierzchni 7,60 ha znajdujących się na terenie działki nr [...], obręb [...] W., gm. R., powiat s., położonych na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w międzywalu rzeki [...]. W ocenie organu przerosty wiklinowe objęte wycinką rosną w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią i ich usunięcie ma na celu zapewnienie w najkrótszym okresie zapewnić ochronę przeciwpowodziową rejonu. Krzewy, które tam rosną mogą istotnie oddziaływać na podpiętrzenie fali powodziowej i prowadzić do osadzenia materiału niesionego przez wody rzeki [...] przyczyniając się do zmniejszenia jego przekroju. Teren przedmiotowej działki znajduje się na terenie rezerwatu "[...]" oraz w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów Natura 2000: "[...]" oraz "[...]". Projekt decyzji został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w R. – organem kompetentnym w sprawach m.in. obszarów Natura 2000 i innych form ochrony przyrody na zasadach i w zakresie określonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Uzgodnienie zostało dokonane postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., które postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2011 r. zostało utrzymane w mocy. Organ uzgadniający stwierdził, że planowane działania nie będą miały wpływu na obszary Natura 2000 z uwagi na brak fizycznej ingerencji w granicach tych obszarów, niewielki rozmiar wycinki, a także prowadzenie jej poza okresem lęgowym ptaków. Obszar wycinki nie będzie pozbawiony roślinności w sposób trwały, co ograniczałoby drożność korytarza ekologicznego rzeki [...] czy też wpłynęło na integralność pobliskich obszarów Natura 2000. Odnosząc się do zarzutów Ogólnopolskiego T. z siedzibą w M. podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że prawidłowo skierowano decyzję do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, który zarządza działką nr [...] obręb W. Organ za niezasadny uznał również zarzut dotyczący naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną. W ocenie organu uzyskanie wymaganych prawem zezwoleń na naruszenie środowiska życia gatunków chronionych nie stanowi braku formalnego uniemożliwiającego wydanie decyzji w sprawie usunięcia drzew i krzewów w trybie przepisów ustawy Prawo wodne. Nie został także uwzględniony zarzut dotyczący zasadności nakazu usunięcia krzewów w związku z zakazem sadzenia drzew i krzewów na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią oraz zarzut dotyczący braku w aktach sprawy dokumentów odnoszących się do stanu technicznego wału przeciwpowodziowego i analizy stanu zagospodarowania i infrastruktury technicznej na obszarze chronionym. Odnośnie kwestii usunięcia drzew bez ich wykarczowania organ odwoławczy wskazał, że pozbawienie roślinności z obszaru objętego przedmiotową wycinką krzewów – co wynika z postanowienia Dyrektora Generalnego Ochrony Środowiska – mogłoby mieć wpływ na drożność korytarza ekologicznego rzeki [...] i integralność pobliskich obszarów Natura 2000. Organ podniósł również, że fakt nie zawiadomienia odwołującego się o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów nie miał żadnego wypływu na wydane rozstrzygnięcie. Skargę na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2012 r. wywiodło Ogólnopolskie T. z siedzibą w M. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2012 r. bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa: – art. 156 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, – art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), – art. 15 ust. 1 pk 3, 5, 15 i 20 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 6 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, – art. 10 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), dalej "p.p.s.a." sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie zaś z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie nakazu usunięcia drzew i krzewów, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 82 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.) i art. 20 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 32, poz. 159). Zgodnie z treścią art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo wodne, w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 marca 2011 r., który pozostał w mocy do spraw wszczętych i niezakończonych (art. 20 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw), dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, nakazać usunięcie drzew lub krzewów, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią. Obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią obejmuje m.in. tereny między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska (art. 82 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne). Zauważyć należy, że decyzja wydana w oparciu o powyższy przepis wymaga uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 85a ustawy Prawo wodne). Zatem przed wydaniem decyzji dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej powinien uzyskać uzgodnienie, wydane w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że w sytuacji, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję tę wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie uzgodnieniowe ma charakter posiłkowy w stosunku do postępowania głównego, stanowiąc jednakże jego niezbędny element. Stanowisko organu uzgadniającego, wyrażone w formie postanowienia, staje się bowiem materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej dla organu prowadzącego postępowanie główne, czasem przesądzającym lub wręcz determinującym jej końcowe rozstrzygnięcie, stając się elementem podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Uzgodnienie, o którym mowa w art. 106 k.p.a., stosownie do poglądu ukształtowanego w orzecznictwie sądowym i doktrynie, jest stanowczą formą wyrażenia przez organ współdziałający stanowiska, różniącą się zasadniczo w zakresie wywoływanych skutków od niewiążącej opinii - rzutuje w sposób bezwzględny na treść decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący w postępowaniu głównym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że postępowanie zakończone zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. było postępowaniem dotyczącym nakazu usunięcia drzew i krzewów na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią. Sprawa ta obejmowała swoim zakresem także kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrody terenów, na których ma dojść do usunięcia drzew i krzewów, co obligowało organ do zwrócenia się do właściwych organów administracji o zajęcie stanowiska. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej pismem z dnia 21 września 2010 r., stosownie do treści art. 85a ustawy Prawo wodne, zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. o uzgodnienie projektu decyzji nakazującej usunięcie krzewów na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w międzywalu rzeki [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. RDOŚ w R. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, które - na skutek zażalenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. zostało zaskarżone do Sądu przez Ogólnopolskie T. z siedzibą w M. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 1 lipca 2011 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 690/11 stwierdził nieważność tego postanowienia. W międzyczasie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. -po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. uzgodnił decyzję nakazującą Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K. usunięcie krzewów w międzywalu rzeki [...] na terenie obszaru bezpośrednio zagrożonego powodzią. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – po rozpatrzeniu zażalenia Ogólnopolskiego T. z siedzibą w M. - postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. uzgadniające projekt decyzji nakazującej usunięcie krzewów z obszaru bezpośrednio zagrożonego powodzią, stanowiły podstawę wydania decyzji w dniu [...] lutego 2012 r. przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. oraz utrzymującej ją w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - zaskarżoną do Sądu. Tymczasem, na skutek skargi Ogólnopolskiego T. z siedzibą w M.– Wojewódzki Sąd Administracyjnym, prawomocnym wyrokiem z dnia 14 czerwca 2013 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 849/13, uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego - prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 14 czerwca 2013 r. -postanowień wydanych w ramach uzgodnienia projektu decyzji, tj. postanowienia RDOŚ w R. z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz postanowienia GDOŚ z dnia [...] lutego 2012 r. należy przyjąć tzw. fikcję prawną, jakby akty te nigdy nie zostały wydane. Oceniając z tej perspektywy, legalność zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania, Sąd uznał, iż została ona podjęta pomimo wymaganego prawem stanowiska innego organu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Wobec wystąpienie przesłanek wznowienia postępowania będących przyczyną uchylenia decyzji obu instancji, nie jest celowe rozważanie czy doszło do naruszania przepisów prawa w kontekście zarzutów podniesionych w skardze. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji po uzyskania prawomocnego aktu współdziałania, wyda stosowną decyzję. Jednocześnie organ I instancji dokona ustaleń co do istnienia w obrocie prawnym postanowienia z dnia [...] listopada 2010 r., którym RDOŚ z R. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji nakazującej usunięcie krzewów na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w międzywalu rzeki [...]. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że decyzja organu I instancji skierowana została do niewłaściwego podmiotu, czyli do RZGW w K., zamiast do wnioskodawcy, czyli Zarządu Z. z siedzibą w S. Zgodnie z ustawą prawo wodne, w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 18 marca 2011 r., ochrona przed powodzią oraz suszą jest zadaniem organów administracji rządowej i samorządowej (art. 81). Organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym, w zakresie ustalonym w ustawie Prawo wodne jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 92 ust. 1). Do ustawowych zadań dyrektora regionalnego zarządu należy m.in. koordynowanie działań związanych z ochroną przed powodzią oraz suszą w regionie wodnym, w szczególności prowadzenie ośrodków koordynacyjno-informacyjnych ochrony przeciwpowodziowej (art. 92 ust. 3 pkt 7). Dyrektor wykonuje powierzone mu zadania za pomocą regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 92 ust. 5). Z kolei zgodnie z art. 92 ust. 6 dyrektor regionalnego zarządu, dla realizacji zadań, o których mowa w ust. 4 związanych z gospodarowaniem mieniem Skarbu Państwa z zakresu gospodarki wodnej, realizuje w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu zadania związane z utrzymywaniem śródlądowych wód powierzchniowych lub urządzeń wodnych oraz pełni funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym i w tym celu może tworzyć jednostki organizacyjne, w trybie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240, ze zm.). Na podstawie art. 92 ust. 7 ustawy Prawo wodne, Minister Środowiska zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nadał statut Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K. (Dz. Urz. M.Ś. z 2007 r., nr [...], poz. [...] ze zm.). § 3 ust. 4 statutu stanowi, że dla realizacji zadań Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. mogą być tworzone wewnętrzne komórki organizacyjne (wydziały, działy, zespoły, stanowiska pracy), jednostki terenowe (zarządy zlewni, inspektoraty, nadzory), a także inne jednostki organizacyjne - na zasadach określonych w obowiązujących przepisach. W skład Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., jako jednostka terenowa wszedł m.in. Zarząd Zl. z siedzibą w S. - § 4 ust. 1 pkt 15 statutu. Zatem Zarząd Z. z siedzibą w S., jako jednostka organizacyjna Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nie posiada osobowości prawnej i służy do pomocy w wykonywaniu zadań należących do kompetencji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że Zarząd Z., jako terenowa jednostka organizacyjna Regionalnego Zarządu nie ma przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] lutego 2012 r. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.